L'inserimento e l'integrazione lavorativa dei disabili tramite convenzione

AutoreDomenico Garofalo
Pagine171-209
DOMENICO GAROFALO
L’INSERIMENTO E L’INTEGRAZIONE
LAVORATIVA DEI DISABILI
TRAMITE CONVENZIONE
S: 1. Premessa. – 2. La disciplina delle convenzioni. – 3. Le convenzioni
del primo tipo (art. 11). – 3.1. Le convenzioni per l’inserimento e l’integrazione
lavorativa. – 3.2. I datori di lavoro pubblici. – 3.3. La competenza regionale. –
3.4. La qualificazione giuridica e gli effetti delle convezioni ex art. 11, l. n.
68/1999. – 3.5. L’inserimento e l’integrazione lavorativa del portatore di handi-
cap intellettivo, psichico e sensoriale: un nodo da sciogliere. – 4. Le convenzio-
ni del secondo tipo (art. 12). – 4.1. Profili funzionali e strutturali. – 5. Le conven-
zioni del terzo tipo (art. 12 bis). – 6. Convenzioni e datori di lavori non
obbligati. – 7. Le agevolazioni tramite Fondo nazionale disabili (art. 13). – 8. Le
convenzioni ex art. 14, d.lgs. n. 276/2003. – 8.1. Morte e risurrezione di un isti-
tuto giuridico. – 8.2. Il contributo della legislazione regionale. – 9. Osservazioni
conclusive.
1. È abbastanza diffusa l’idea che la bontà, sotto il profilo tecnico, e la
validità, sotto quello dell’efficacia, di un provvedimento legislativo si misuri
in base all’entità del successivo intervento correttivo o modificativo; per fare
un esempio, la normativa in tema di emersione del lavoro irregolare, specie a
partire dall’art. 5, l. n. 608/1996, è stata caratterizzata da un costante inter-
vento del legislatore in senso correttivo o modificativo, a testimonianza della
scarsa efficacia di tale materiale normativo per debellare il fenomeno.
Valutando, a distanza di un decennio, la l. n. 68/1999 («Norme per il
diritto al lavoro dei disabili») sotto questo angolo prospettico, può soste-
nersi che il legislatore abbia fatto un buon lavoro, considerato che l’im-
pianto originario della legge è rimasto pressoché immutato, con l’unica
eccezione dell’articolato che disciplina le convenzioni, per il quale si regi-
strano ben quattro interventi modificativi, rispettivamente del 20031, 20062,
1 V. l’art. 14, d.lgs. n. 276/2003, su «Cooperative sociali e inserimento lavorativo dei lavoratori
svantaggiati», abrogato dall’art. 1, comma 38°, l. n. 247/2007 e ripristinato, attraverso l’abrogazio-
ne di quest’ultima norma, dall’art. 39, comma 10°, lett. m), l. n. 133/2008, a decorrere dall’entrata
in vigore del d.l. n. 112/2008, che, ai sensi dell’art. 85, è quella della sua pubblicazione in Gazzetta
Ufficiale, avvenuta il 25 giugno 2008.
2 Si segnala la modifica apportata all’art. 13, comma 4°, l. 12 marzo 1999, n. 68 dall’art. 1,
comma 1162°, l. n. 296/2006, che ha adeguato per gli anni 2007 e 2008 le somme destinate al Fon-
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20073 e 20084, che hanno inciso in modo significativo non solo sul profilo
strutturale e funzionale dello strumento convenzionale5, ma anche sull’ap-
parato di incentivi che lo accompagnano6.
È lecito chiedersi, in ragione di tali interventi modificativi, se possa for-
mularsi un giudizio negativo sul sistema convenzionale, che la l. n. 68/1999
ha mutuato dalla l. n. 56/19877, implementandolo, e al quale ha affidato in
buona parte l’attuazione del collocamento mirato dei disabili, come definito
nell’art. 28.
Il presente contributo vuole dare una risposta all’interrogativo, dopo aver
tratteggiato il quadro normativo di riferimento, specie in considerazione del-
le modifiche intervenute in materia nell’ultimo quinquennio.
2. Il collocamento mirato può attingere a tre9 tipologie di convenzione,
che si differenziano l’una dall’altra a seconda che: a) il datore di lavoro assu-
ma e utilizzi il disabile (convenzione del 1° tipo, ex art. 11); b) assuma il di-
sabile, ma lo distacchi per un certo periodo presso un soggetto terzo che lo
utilizza (convenzione del 2° tipo, ex art. 12); c) posticipi l’assunzione del
disabile, perché assunto e utilizzato da un soggetto terzo, assumendolo alla
scadenza della convenzione (convenzione del 3° tipo, ex art. 12 bis).
L’apparato di incentivi sub art. 13, col sostegno finanziario del Fondo sub
art. 14, accompagna le convenzioni del 1° tipo e, paradossalmente, anche
quelle del 3° tipo dopo la loro scadenza
do per il diritto al lavoro dei disabili.
3 V. l’art. 37, comma 1°, l. n. 247/2007, che ha modificato gli artt. 12 e 13, l. n. 68/1999 e in-
trodotto l’art. 12 bis, nonché il comma 38°, che ha abrogato l’art. 14, d.lgs. n. 276/2003, poi ripri-
stinato dall’art. 39, comma 10°, lett. m), l. n. 133/2008.
4 V. l’art. 39, comma 10°, lett. m), l. n. 133/2008, che, abrogando il comma 38°, dell’art. 1, l. n.
247/2007, ha ripristinato l’art. 14, d.lgs. n. 276/2003.
5 Per un’assimilazione, da un punto di vista funzionale, delle convenzioni alle azioni positive
della l. 10 aprile 1991, n. 125 v. G. C e D. Z, L’attuazione delle convenzioni di cui
all’art. 11, l. n. 68/1999 nella regione Friuli-Venezia Giulia, in Lav. nella giur., 2002, (estr.), 1.
6 Sullo stretto rapporto tra interventi di modifica alla l. n. 68/1999, convenzioni e profilo incen-
tivante si sofferma anche C. C, Le convenzioni per il diritto al lavoro dei disabili: natura,
struttura funzione e strumenti di tutela, in Arg. dir. lav., 2009, 380.
7 Invero, il meccanismo convenzionale, ex artt. 5 e 17, l. n. 56/1987, poi abrogato ex art. 8,
comma 1°, lett. f), d.lgs. n. 297/2002, era stato fatto salvo dall’art. 9, comma 7°, l. n. 68/1999, come
alternativa a quello disciplinato dall’art. 11, comma 4°, di quest’ultima legge. In dottrina, v. C.
C, Le convenzioni, cit., 385 ss.
8 Positivo il giudizio sullo strumento convenzionale di C. C (Le convenzioni, cit., 380),
secondo la quale esso rappresenta «la chiave di lettura dell’intero impianto di tutele della legge n.
68 del 1999»; G. C e D. Z (L’attuazione, cit., 1), secondo le quali con le convenzio-
ni si «intende trovare un punto di equilibrio tra il diritto al lavoro dei disabili (art. 38, comma 3°,
Cost.) e il diritto di libertà di iniziativa economica privata degli imprenditori (art. 41 Cost.), in ade-
renza a quanto deciso nel passato dalla Corte Costituzionale in ordine alla legittimità dell’obbligo
dei datori di lavoro di assunzione di lavoratori disabili».
9 Sulla categorizzazione delle convenzioni ex l. n. 68/1999, v. A. A, Disabilità e avviamento
al lavoro, in Lav. dir., 2008, 497 ss., spec. 502 ss. Con riferimento all’articolazione tipologica delle
convenzioni, C. C (Le convenzioni, cit., 387) rileva una «flessibilità nella flessibilità».
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Pur rientrando la disciplina delle convenzioni nella competenza delle re-
gioni, per tutte e tre le tipologie il legislatore ha previsto l’adozione di «linee
programmatiche» per la stipula delle convenzioni, onde realizzare un proces-
so di armonizzazione sul territorio nazionale10 (infra).
3. 3.1. Alle convenzioni del primo tipo, ex art. 11, che prevedono l’as-
sunzione e l’utilizzazione del disabile da parte del datore di lavoro obbligato,
sono riconducibili due sottotipi, e cioè da un lato, quelle disciplinate dai
commi 1° e 2°, che tendono attraverso un programma concordato tra il dato-
re di lavoro ed il servizio competente, a favorire l’inserimento lavorativo del
disabile; dall’altro lato, quelle disciplinate dai commi 4°, 6°, e 7°, per l’inte-
grazione lavorativa «di disabili che presentino particolari caratteristiche e
difficoltà di inserimento nel ciclo lavorativo ordinario».
Giova subito dire che il primo sottotipo è utilizzabile anche dai datori di
lavoro che non sono obbligati alle assunzioni ai sensi della l. n. 68/1999
(comma 3°, infra).
Quanto al primo sottotipo, vi rientrano le convenzioni che gli uffici com-
petenti, previo parere dell’organismo ex art. 6, comma 3°, d.lgs. n. 469/1997
(d’ora innanzi comitato tecnico), possono stipulare con i datori di lavoro
obbligati, determinando un programma mirante al conseguimento degli
obiettivi occupazionali perseguiti dalla legge 68 (art. 11, comma 1°), e cioè
assicurare al lavoratore disabile un avviamento confacente alle sue caratteri-
stiche professionali e umane e al datore di lavoro una corretta progressione
qualitativa e quantitativa degli inserimenti al lavoro, in funzione delle speci-
ficità tecniche e organizzative dell’azienda11.
Nella convenzione sono fissati tempi e modalità per le assunzioni, e pos-
sono essere convenuti: a) la facoltà di scelta nominativa, b) lo svolgimento di
tirocini con finalità formative o di orientamento, c) l’assunzione con contrat-
ti a termine, d) lo svolgimento di periodi di prova più lunghi di quelli previsti
dai contratti collettivi (art. 11, comma 2°)12.
Le convenzioni di integrazione lavorativa si differenziano dalle prime
non solo per la platea di destinatari cui si rivolgono, ma anche per gli ulte-
riori elementi che le caratterizzano; ed infatti, in esse devono essere indica-
ti: a) mansioni e modalità di svolgimento della prestazione lavorativa, b)
10 Per le convenzioni ex artt. 11 e 12, l. n. 68/1999, il d.P.R. n. 333/2000 prevede un provvedi-
mento ministeriale da adottare, previa consultazione delle organizzazioni sindacali, nell’ambito
della Conferenza unificata (art. 14, comma 1°); viceversa, per le convenzioni ex art. 12 bis, è previ-
sta l’emanazione di un decreto ministeriale «sentita la Conferenza unificata» (art. 12 bis, comma
7°).
11 Tale obiettivo, affidato alle convenzioni ex art. 11, è enunciato nelle premesse dell’Accordo
della Conferenza Permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento
e Bolzano del 22 febbraio 2001, n. 13426.
12 Sull’allungamento del periodo di prova v. C. C (Le convenzioni, cit., 397), secondo la
quale «una prova più lunga non avvantaggia necessariamente un contraente in danno dell’altro, ben
potendo avvantaggiarli entrambi o danneggiarli entrambi».

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