L'attuazione dell'art. 119 della Costituzione nella legge delega n. 42 del 2009 in materia di federalismo fiscale

• Autore: Antonio Uricchio
• Pagine: 503-520

ANTONIO URICCHIO

L’ATTUAZIONE DELL’ART. 119

DELLA COSTITUZIONE

NELLA LEGGE DELEGA N.42 DEL 2009

IN MATERIA DI FEDERALISMO FISCALE

S: 1. Gli assetti del sistema finanziario locale tra principi costituzionali e

orientamenti della Corte Costituzionale. – 2. Le linee della legge delega n.

42/2009 in materia di federalismo fiscale e di attuazione dell’art. 119 della Co-

stituzione. – 3. I rapporti finanziari tra Stato e Regioni; le disposizioni in materia

di spesa. – 4. Le disposizioni in materia di entrate dagli enti locali.

1. Come è noto, l’espressione autonomia1 sta ad indicare “il potere di

dare norme a sé stesso” e quindi di disporre liberamente di sé in relazione

alle proprie funzioni e nel rapporto con lo Stato centrale e gli altri enti istitu-

zioni; l’autonomia finanziaria esprime, invece, la capacità di esprimere le

proprie scelte con riferimento alle risorse occorrenti per far fronte alle pro-

prie funzioni2. Ben più difficile appare risalire al significato dell’espressio-

ne “federalismo”; se la radice etimologica evoca il patto istituzionale tra en-

tità politiche equiordinate (foedus) che distribuiscono al proprio interno le

diverse funzioni, il linguaggio comune assegna a tale termine il significato di

1 Così, M. S. G, voce Autonomia politica in Enc. dir., Milano, 1959, vol. IV, 362; sul

concetto giuridico di “autonomia” e di “autonomia finanziaria” degli enti locali, si veda, ampiamen-

te N. ’A, Saggio sul concetto giuridico di autonomia, in Riv. trim. dir. pubbl., 1961, 851; G.

Z, Caratteri particolari dell’autonomia in Scritti vari di diritto pubblico, Milano, 1955,

273 ss.

2 Appare chiaro, come autonomia normativa e autonomia finanziaria siano strettamente con-

nesse tra loro, non potendo sussistere vera autonomia senza capacità di assumere determinazioni in

ordine alle proprie entrate e spese. In questo senso, cfr., ampiamente, N. ’A, L’autonomia

impositiva degli enti locali: aspetti storici e giuridici in Autonomia impositiva degli enti locali, (atti

del convegno di Taormina 26/27 marzo 1982), Padova, 1983, 32; I., voce Finanza locale, in App.

Noviss. dig. it., vol. III, Torino, 1982, 739, F. G, L’autonomia tributaria degli enti locali, Bo-

logna, 1979; L. T, voce Finanza locale, in Dig. disc. priv., sez. comm., vol. VI, Torino, 1991; I.,

Finanza locale (profili giuridici), Milano, 1990, A. G, L’autonomia tributaria degli enti

territoriali, Milano, 2005, 72 s.

504 Annali della Facoltà di Giurisprudenza di Taranto — Anno II

rafforzamento degli spazi di autonomia di Regioni e Enti locali3 e (con ri-

guardo all’espressione “federalismo fiscale”) una modifica dei criteri di ri-

parto del carico fiscale fondato sull’utilizzo sul territorio del gettito dei tribu-

ti insistenti sulla ricchezza ivi prodotta4.

È di tutta evidenzia che l’autonomia, sia politica che finanziaria, così

come il federalismo assumono connotazioni diverse secondo il contesto so-

ciale e politico in cui si attuano5. Per quanto riguarda l’esperienza italiana,

dopo i Comuni medievali e le Repubbliche Marinare, l’unificazione attuata

nel Risorgimento, attraverso una fase indipendentista prima, annessionista,

dopo, ha di fatto impedito il riconoscimento di condizioni di autonormazione

e di gestione, politica o finanziaria, diretta agli enti territoriali o sub statali,

mentre ogni progetto di riforma in senso federale è stato prontamente abban-

donato. Con la Costituzione repubblicana del 1948, posta l’unità e l’indivisi-

bilità della Repubblica, le autonomie locali sono state riconosciute e promos-

se insieme al decentramento amministrativo (art. 5).

In materia di fiscalità locale, nell’ultimo secolo, gli spazi demandati

all’autonomia normativa e finanziaria degli enti locali sono stati, in alcuni

periodi, fortemente compressi o quasi del tutto azzerati, in altri, ampliati e

rafforzati, a seconda delle scelte politiche adottate con riguardo ai modelli di

finanziamento degli enti territoriali. Per contro, la maggiore o minore inten-

sità del potere normativo e regolamentare degli enti locali in materia tributa-

ria non ha sempre corrisposto all’acquisizione dei mezzi necessari per lo

svolgimento delle funzioni alle quali gli enti territoriali sono preposti, poten-

do tributi eteroregolamentati assicurare un gettito significativo, ovvero tribu-

ti espressioni di autonomia risorse esigue. Non è detto, infatti, che l’esercizio

di un potere normativo secondario in materia tributaria consenta, di per sé,

l’autosufficienza finanziaria dell’ente locale, potendo questa essere garantita

anche soltanto da risorse trasferite.

3 Cfr. la relazione finale della Commissione di studio per il decentramento fiscale presieduta

dal prof. F. Gallo, secondo cui “il più delle volte si parla di federalismo in termini molto astratti e

un po’ ermetici. A volte viene definito come qualcosa di più del decentramento fiscale senza però

fissarne le caratteristiche. A volta lo si connota con slogans banali, senza approfondimenti o con

proposte che, nella sostanza, poco o niente hanno a che fare con il decentramento. Altre volte lo si

limita all’ordinamento comunale o, al contrario, a quello regionale e lo identifica, oltre il dettato

costituzionale, con i sistemi fiscali propri degli assetti confederali o dell’unione di Stati fino ad in-

vertire il lusso delle entrate nella direzione Regioni Stato anziché Stato Regioni”.

4 In dottrina, si vedano F. G, Il federalismo fiscale cooperativo, in Rass. trib., 1995, 275

ss., e Per un progetto di federalismo fiscale, in Rass. trib., 1995, 1835 ss.; G. A e A. Z,

Federalismo fiscale e perequazione regionale, lavori in corso, in A.Vv., La finanza pubblica ita-

liana: rapporto 1998 [cur. L. B], Bologna, 1999, 135 ss.; A. B, Il cd. federali-

smo fiscale: miti e realtà di una proposta, in Riv. guard. fin., 1996, 385 ss.

5 Erano autonome le città greche in quanto conservavano, come prerogativa propria, l’ammini-

strazione, la giustizia e l’esercito rispetto alla città egemone, come erano autonome le province ro-

mane rispetto al potere centrale dell’impero; erano autonomi i feudi, specie quelli riconosciuti

ereditari dai capitolari; ecc. In questo caso si trattava di un’autonomia concessa dalla città egemone

o dall’impero romano in funzione di un’alleanza, di una lega di città condizionata alla reciproca

difesa e comunque ad un interesse comune.