Riflessioni per una 'mappa' delle garanzie

• Autore: Mattioni A.
• Pagine: 447-466

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Angelo Mattioni

RIFLESSIONI PER UNA “MAPPA” DELLE GARANZIE

SOMMARIO: I. Organizzazione, autolimitazione e garanzie istituzionali. - II. La costituzionalizzazione della

Corte dei conti. Significato garantista. - III. La “mappa” delle garanzie. Premessa. - IV. Atti di indirizzo

politico e garanzie relative. La costituzionalità degli atti normativi e la legittimità degli atti amministrativi

e degli atti di giurisdizione. - V. Atti di giurisdizione e attuazione dell’indirizzo politico. - VI. I poteri del

Presidente della repubblica sugli atti. I caratteri propri. - VII. Le garanzie in ordine alla identità degli or-

gani. - 1. I poteri del presidente della repubblica. - 2. I poteri della Corte costituzionale. - 3. Le compe-

tenze della Corte dei conti. - 4. Le funzioni del CSM. - VIII. Sintesi conclusiva

I. Organizzazione, autolimitazione e garanzie istituzionali

Un richiamo sintetico al nostro sistema costituzionale considerato nei suoi profili

organizzativi costituisce un presupposto indispensabile per valutare l’ampliamento del

sistema delle garanzie costituzionali di cui sono titolari il Presidente della Repubblica,

la Corte Costituzionale e il Consiglio Superiore della Magistratura, organi costituiti ex

novo dalla Costituzione Repubblicana del 1948 e la Corte dei Conti, precedentemente

affidata alla disciplina delle legge ordinaria e oggi opportunamente costituzionalizzata.

L’ordinamento che emerge dalla Costituzione Repubblicana del 1948 non può che

riprodurre i connotati organizzativo-costituzionali dello stato moderno su cui si inne-

stano, senza mutarne il genere, i principi dello stato costituzionale che del primo costi-

tuisce una specie.

Si vuole dire che tutti gli ordinamenti contemporanei sono ancora portatori di isti-

tuti che hanno qualificato lo stato moderno; tra essi emerge, quasi sinonimo di questo,

la sovranità che in qualunque modo intesa-potere supremo d’imperio, Grundnorm che

fonda l’unità dell’ordinamento, o competenza delle competenze – e qualunque sia la

forma della sua imputazione – titolarità riservata alla persona dello Stato (o al suo po-

polo) quando si opera in uno stato unitario, o attribuita ad un collegio di persone terri-

toriali che nello stato federale dispongono della competenza delle competenze – si e-

sprime tramite organi titolari di competenze ad adottare decisioni politiche che prendo-

no corpo soprattutto nella funzione legislativa, da Bodin in avanti costantemente rite-

nuta espressione prima della sovranità.

L’inserimento nell’ordinamento dello stato moderno sovrano dei principi della

dottrina del costituzionalismo “inventore” della Costituzione si esprime soprattutto nel

configurare limiti alla decisione politica sovrana.

In una società secolarizzata essi sono da ricercarsi in garanzie istituzionali che li-

mitano dall’interno l’espressione della sovranità, sia riferendola allo Stato costituito in

persona giuridica che si sostituisce alla persona fisica propria dell’ancien régime e

quindi costringendola ad estrinsecarsi in un fascio di procedure capace di razionalizza-

re ed obiettivizzare la sua espressione, specie quando si concreta nella legge che si è

potuto definire “atto antivolontaristico”, sia organizzando il potere sovrano in maniera

tale che ogni sua manifestazione sia costretta ad esprimersi in atti generali ed astratti,

garanti dell’imparzialità perché tale è il contenuto della norma dotata o meno di effica-

cia formale di legge; sia infine rivestendo necessariamente di caratteri garantistici gli

atti concreti amministrativi o giurisdizionali che ne seguono, perché pur incidendo essi

direttamente sullo stato di un singolo soggetto e disciplinando quindi specie ben indi-

viduate e definite, risultano però incapaci di indebite imparzialità perché costretti a

configurare la propria legittimità sulla base dell’aderenza all’atto generale ed astratto.

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È dunque implicazione logica e necessaria che nello stato contemporaneo si assista

all’instaurarsi di organi che in senso lato sono da considerarsi sempre, al di là del no-

men iuris, come materialmente costituzionali perché diretti a dare sostegno o a funzioni

di decisioni politiche o a funzioni di garanzie così che essi, a qualunque delle due cate-

gorie appartengano, sono da considerare di pari rilevanza costituzionale e di pari digni-

tà sociale, candidati a costituire complessivamente il sistema dell’organizzazione e del-

le funzioni costituzionali.

Gli organi di garanzia sono e devono essere previsti e disciplinati in Costituzione.

Scontata la previsione della figura del capo dello stato, che nell’ordinamento è configu-

rato nell’istituto del Presidente della Repubblica, Corte Costituzionale e Consiglio su-

periore della magistratura si trovano in questa medesima condizione perché, come si è

detto, essi, diversamente dal precedente ordinamento oggi sono direttamente istituiti e

disciplinati in Costituzione.

II. La costituzionalizzazione della Corte dei conti. Significato gar antista

Resta da considerare la condizione giuridica della Corte dei conti la cui istituzione

e disciplina era, prima della Costituzione repubblicana, affidata alla fonte subordinata

della legge.

La sua costituzionalizzazione assume dunque il significato pregnante di parificarla

agli altri organi dotati di questa condizione così da poterla utilmente inserire nel siste-

ma dell’organizzazione costituzionale delle garanzie.

La costituzionalizzazione della Corte dei conti, istituto conosciuto da tempo nel

nostro ordinamento ma oggetto nel passato di disciplina da parte della legge ordinaria è

opera delle costituzioni del secondo dopo guerra. A questa nuova condizione non si è

però ancora attribuita tutta la rilevanza giuridico-costituzionale che si deve intimamen-

te riconnetterle perché ci si è spesso limitati, anche nella cultura della dottrina francese

nel cui ambito l’istituto è nato, a derivarne gli effetti per così dire statici che consistono

nel conferirle una condizione garantista che la sottrae alle decisioni del succedersi delle

diverse maggioranze politiche e la pongono al vertice della gerarchia delle fonti arri-

vando al più a qualificarne in termini costituzionalmente garantisti l’ausiliarietà e quin-

di a novare il titolo che dà fondamento alla sua ascrizione a questa categoria.

Con queste considerazioni si vuole contribuire a inserire più dinamicamente la

Corte dei conti nel sistema delle garanzie costituzionali; si vuole in questo modo attri-

buire alla sua costituzionalizzazione un significato che va molto al di là dell’acqui-

sizione di uno status garantista, come accade per un istituto anche materialmente costi-

tuzionale che sia però rivestito di quella forma per chiamarla a partecipare alla dinami-

ca del sistema costituzionale assumendo una funzione particolarmente qualificata capa-

ce di contribuire a ridisegnare e completare la mappa delle funzioni di indirizzo costi-

tuzionale.

Il problema si coglie se si riflette sul fatto che in linea di massima – si pensi oltre

che al nostro all’ordinamento francese – le funzioni della Corte nelle nuove costituzio-

ni sono fondamentalmente le stesse di cui era precedentemente dotata per effetto della

legislazione ordinaria. Pare infatti riduttivo pensare che il diverso rango cui le funzioni

sono assurte possa semplicemente significare che esse ora, diversamente da prima, ot-

tengono un diverso status nella gerarchia delle fonti. È logico pensare invece che fun-

zioni perfettamente identiche nella precedente legislazione ordinaria e ora nei nuovi

testi costituzionali possano essere oggettivamente lette come idonee oltre che, beninte-

so, ad esprimere ciò che letteralmente esprimono, a conferire alle tradizionali compe-

tenze la capacità di inserirsi sistematicamente nel complesso delle garanzie costituzio-