Osservazioni critiche a margine della riforma del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro

• Autore: Esposito M.
• Pagine: 381-396

381

Mario Esposito

OSSERVAZIONI CRITICHE A MARGINE DELLA RIFORMA DEL

CONSIGLIO NAZIONALE DELL’ECONOMIA E DEL LAVORO

SOMMARIO: I. La novella alla l . n. 936/1986. - II. La disciplina costituzionale del CNEL. - III. Segue. - IV.

La disciplina previgente: la l. n. 33/1957 e la l. n. 936/1986 prima della riforma. - V. Segue. - VI. Il

radicale mutamento apportato dalla riforma. Analisi critica e indicazione specifica dei profili di

illegittimità c ostituzionale. - VII. Specifici vizi di incostituzionalità della disciplina concernente la

prima applicazione della riforma. - VIII. Cenni ad alcune cause autonome di illegittimità dei decreti di

prima applicazione della riforma.

I. La novella alla l. n. 936/1986

L’art. 23, co. 8 e ss., D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con modificazioni

in legge 22 dicembre 2011, n. 214, rubricato “r iduzione dei costi di funzionamento del-

le Autorità di Governo, del CNEL, delle Autorità indipendenti e delle P rovince”, ha

parzialmente novellato, introducendovi disposizioni che suscitano gravi dubbi di legit-

timità costituzionale, la l. 30 dicembre 1986, n. 936: in particolare, esso ha non soltanto

ridotto il numero dei membri del CNEL da 121 a 64, ma ha altresì alterato la propor-

zione tra le varie componenti e ha individuato quelle delle categorie produttive median-

te il solo generico riferimento alla distinzione tra lavoro subordinato, lavoro autonomo

e attività di impresa, eliminando l’accurata articolazione contenuta nella precedente

versione dell’art. 2, co. 1, n. II), 2, 3 e 4 l. n. 936/1986.

Al fine di assicurare l’immediata applicazione delle nuove norme (in pretesa coe-

renza con la natura del decreto d’urgenza, ma in palese contrasto tanto con la riserva di

legge di cui all’art. 99 Cost., quanto con i diritti acquisiti per la consiliatura in corso da

parte sia dei membri dell’organo costituzionale sia dalle associazioni di categoria che li

hanno espressi) l’art. 23, co. 9, cit., ha disposto che “entro il termine di trenta gior ni

dalla data di entrata in vigore del pr esente decreto, con decreto del Presidente della

Repubblica, su proposta del Pr esidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione

del Consiglio dei Ministri, si provvede alla nomina dei componenti del Consiglio na-

zionale dell’economia e del lavoro secondo la ripartizione di cui a ll’articolo 2 della

legge 30 dicembre 1986, n. 936 e successive modificazioni come modificato dal comma

8”: si tratta, però, di una solo apparente attuazione del nuovo disegno organizzativo, poiché

la stessa norma, nella disposizione successiva, vuole che “in sede di prima applicazione, al

fine di evitare soluzioni di continuità nel funzionamento del Consiglio, restano confermati,

fino alla nomina dei nuovi componenti, gli attuali esperti, gli attuali ra ppresentanti delle

categorie produttive di beni e servizi, nonché gli attuali rappresentanti delle associazioni di

promozione sociale e delle organizzazioni di volontariato. In sede di prima applicazione, la

riduzione numerica, nonché l’assegnazione dei resti percentuali risultanti da tale riduzio-

ne, tiene conto dei seguenti criteri: a) maggiore rappresentatività nella categoria di rife-

rimento, secondo i dati acquisiti ai fini del rinnovo della composizione per il quin-

quennio 2010-2015, tenendo anche conto della specificità del settor e r appresentato

nell’ambito della categoria di riferimento; b) plura lismo”.

Il D.P.R. 20 gennaio 2012, n. 58494, portante “Nomina di qua rantotto ra ppresen-

tanti delle ca tegorie produttive di beni e ser vizi nei settori pubblico e pr ivato del Con-

siglio dell’economia e del lavoro ai sensi dell’articolo 2, della legge 30 dicembre

1986, n. 936, come sostituito dall’a rticolo 23, comma 8, lettera a), del decr eto-legge 6

382

dicembre 2011, n. 201”, pubblicato in G.U.R.I. n. 34, serie gen., del 10 febbraio 2012,

ha, quindi, individuato, i rappresentanti delle categorie produttive di beni e servizi nei

settori pubblico e privato, destinati a sostituire quelli in carica alla data di adozione del

decreto medesimo (20 gennaio 2012) e nominati con D.P.R. 28 luglio 2010, n. 48178,

per tutto il restante periodo di consiliatura, ossia sino al 27 luglio 2015.

La riforma in parola, discostandosi nettamente dalle scelte compiute nel 1957 e nel

1986, incide sul rappresentante e ha, pertanto, un effetto riconformativo anche sul

rappresentato, a causa della necessaria implicazione, nella fattispecie che dà origine al

rapporto rappresentativo, tra i soggetti da esso legati, per cui giuridicamente il primo è

ritenuto corrispondere al secondo e, anzi, questo diviene percepibile (anche, ma non

soltanto) attraverso la lente giuridica di tale rapporto1.

Essa merita di essere, quindi, vagliata alla luce delle disposizioni costituzionali

che ne condizionano la validità.

II. La disciplina costituzionale del Cnel

L’art. 99 Cost., prima ancora di definire le attribuzioni consultive e di impulso del

CNEL, ne delinea direttamente la composizione, individuata con il riferimento agli e-

sperti e ai rappresentanti delle categorie produttive, intestando alla legge e ad essa sol-

tanto la funzione di disciplinare i modi per integrare la summenzionata composizione

“in misura che tenga conto della lor o importanza numerica e qualita tiva”.

Si ha, quindi, una chiara ed inequivoca riserva di legge, del resto perfettamente

coerente con l’oggetto della competenza parlamentare, trattandosi di disciplinare la

provvista del personale di un organo che, in virtù del testo della Carta fondamentale,

non soltanto ha rilievo costituzionale, ma costituisce un indefettibile elemento dell’or-

ganizzazione statale2.

1 Cfr. le penetranti osservazioni di G. BERTI, La r esponsabilità pubblica (Costituzione e Amministra-

zione), Padova, 1994, 60, riferite specificamente alla democrazia rappresentativa, epperò valevoli anche per

il tema che ne occupa, tanto più se si considera che la c.d. rappresentanza degli interessi, in quanto struttu-

ralmente riferita al CNEL, assurge ad elemento costitutivo della organizzazione costituzionale sia sul ve r-

sante della collettività, sia su quello dello Stato-persona.

2 Fermo restando l’opportuno rilievo di G. CHIARELLI, Il Consiglio nazionale dell ’economia e del la-

voro, Milano, 1957, 63, circa l’inidoneità classificatoria della distinzione tra organo costituzionale ed orga-

no di rilievo costituzionale, in quanto essa dipende dalla nozione che del primo si assuma e, quindi, dalla

soluzione che si dia a «problemi di natura generalissima», qualifica il CNEL come organo costituzionale P.

VIRGA, Diritto costituzionale, 8° ed., Milano, 1985, in forza dell’attribuzione ad esso dell’iniziativa legisla-

tiva. Contra , ad es., P. BILANCIA, voce CNEL, in Enc. giur., VIII, Roma, 1988, ad vocem, 1 s., la quale ri-

tiene c he il CNEL sia sì «organo a rilevanza costituzionale», ma esclude che esso integri la fattispecie

dell’organo costituzionale «in quanto non presenta natura indefettibile nell’ambito della costituzione forma-

le e della costituzione materiale», senza, però, addurre ulteriore motivazione.

Ora, sembra che, viceversa, mancando disposizioni che sanciscano il contrario (e a meno di non av-

venturarsi nella scelta interpretativa riguardante i limiti alla revisione costituzionale, che non si prospetta,

però, idonea ad autorizzare una distinzione tra elementi necessari ed elementi acci dentali della Cart a co-

stituzionale) , ogni elemento organizzativo contemplato in Costituzione s ia parte del complessivo ordine

giuridico che da essa trae origine, le gittimazione e vigenza – non foss’altro perc hé ogni sistema si defi ni-

sce esausti vamente considerandone tutte le componenti , essendo, se poss ibile, proprio quell e eccentriche

le più q ualificanti ai fi ni, essenziali, delle p revisioni della sua dinamica (C.S. BERTUGLIA - S. VAIO, Com-

plessità e modelli, Torino, 2011), con p ari dignità rispetto ad ogni altro, di tal che qualsivoglia alterazione,

quale che ne siano la portata e la consistenza, e pur quando legittima, dovrà come tale essere definita.

Probabilmente, però, l’accento cade – nel pensiero della A. – sull’evocazione della costituzione mate-

riale: senonché il ricorso ad una categoria assoggettata a così tanti, tra loro diversi e persino opp osti, usi,

rischia, se non corredata di ampia illustrazione, di assumere le vesti di criterio apodittico di elisione

dell’efficacia propria della norma giuridica, magari in rapporto ad un parametro di effettività. Ciò che, lungi

dal risolvere la questione posta, di bel nuovo la r ipropone, sotto la specie (essa pure notissima) della indivi-

duazione e della selezione degli indici che dovrebbero consentire un’oggettiva misurazione di effettività.