Ordine pubblico, sicurezza e autonomie territoriali nell'attuazione del nuovo Titolo V della Costituzione
Autore | Giupponi T.F. |
Pagine | 411-432 |
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Tommaso F. Giupponi
ORDINE PUBBLICO, SICUREZZA E AUTONOMIE TERRITORIALI
NELL’ATTUAZIONE DEL NUOVO TITOLO V DELLA COSTITUZIONE
SOMMARIO: I. La legge cost. n. 3/2001 e la competenza esclusiva statale in materia di ordine pubblico e
sicurezza (art. 117, primo comma, lett. h). La legislazione regionale in materia di polizia amministra-
tiva locale. - II. La sicurezza urbana e poteri sindacali di ordinanza di cui a ll’art. 54, quarto comma,
del d.lgs. n. 267/2000. - III. Le forme di coordinamento tra Stato e autonomie territoriali, in attesa
dell’attuazione dell’art 118, terzo comma, Cost. - IV. Il principio di sussidiarietà orizzontale e la c.d.
sicurezza partecipata. Le associazioni di osservatori volontari per la sicurezza di cui all’art. 3, commi
40-44, della l. n. 94/2009. - V. Il contributo della giurisprudenza costituzionale, tra esigenze di uni-
formità e garanzie di autonomia.
I. La legge cost. n. 3/2001 e la competenza esclusiva sta tale in materia di ordine
pubblico e sicurezza (art. 117, pr imo comma, lett. h). La legislazione regiona le in
materia di polizia amministrativa loca le
La riforma attuata dalla legge cost. n. 3/2001 ha significativamente modificato il
sistema costituzionale delle autonomie regionali e locali. Volto (almeno nelle intenzio-
ni) ad un sostanziale rafforzamento degli ambiti di autonomia normativa, amministrati-
va e finanziaria dei livelli territoriali di governo, il nuovo Titolo V della Costituzione
interviene anche in materia di sicurezza, confermando ancora una volta la natura plura-
le di tale nozione costituzionale1.
Se, infatti, in relazione a quella che può essere definita come sicurezza in senso
“stretto”, quale necessaria tutela degli individui e delle istituzioni (in una parola, della
comunità) rispetto a comportamenti lesivi o a situazioni di pericolo, è affermata una
competenza legislativa esclusiva dello Stato,2 in relazione alla c.d. sicurezza in senso
“lato”, con riferimento alla necessaria previsione di strumenti atti a garantire (sotto di-
versi aspetti) una piena realizzazione della persona e della sua dignità, condizioni otti-
mali di vita e lavoro, nonché una maggiore coesione e integrazione sociale attraverso
specifici interventi da parte delle diverse pubbliche amministrazioni,3 è invece ricono-
sciuta una variegata possibilità di intervento legislativo regionale, sia di tipo concorren-
te sia di tipo residuale (a partire dalla generale competenza in materia polizia ammini-
strativa regionale e locale)4.
1 Sul punto, più ampiamente, si a consentito un rinvio a T.F. GIUPPONI, Le dimensioni costituzionali
della sicurezza, Bologna, 2010. Da ultimo, vedi anche M. DI RAIMONDO, Ordine pubblico e sicurezza pub-
blica: pr ofili ricostruttivi e applicativi, Torino, 2010.
2 A partire dalle più volte evocate competenze in materia di “sicurezza dello Stato” e di “ordine pub-
blico e sicurezza”, di cui all’art. 117, secondo comma, lett. d) e lett. h), Cost.
3 Cfr. B. CARAVITA DI TORITTO, Sicurezza e sicur ezze nelle politiche regionali, in Feder alismi.it,
all’indirizzo www.federalismi.it. Significativa, in questo senso , anche la tradizionale distinzione tra i co n-
cetti di security e sécurité, da un lato, e qualli di safety e sureté, dall’altro. Sul punto si veda anche la rico-
struzione di M. RUOTOLO, La sicur ezza nel gioco del bilan ciamento, relazione presentata al Convegno “I
diversi volti della sicurezza”, Università di Milano-Bicocca, 4 giugno 2009, per ora disponibile nel sito AIC,
all’indirizzo www.associazionedeicostituzionalisti.it.
4 Si ricordano, in particolare: i riferimenti costituzionali alla “profilassi internazionale”, alla “tutela
della salute” e alla “alimentazione”, i n relazione alla c.d. sicurezza sanitaria, art. 117, secondo comma, lett.
q), Cost. e art. 117, terzo comma, Cost.; le disposizioni relative alla “tutela e sicurezza del lavoro”, alla
“previdenza sociale” e alla “previdenza complementare e integrativa”, con riferimento alla c.d. sicurezza
sociale, art. 117, terzo comma, Cost.; alle competenze in materia di “tutela dell’ambiente e dell’eco-
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Contemporaneamente, sul piano dell’attività amministrativa, l’affermazione del
principio di sussidiarietà verticale ha spezzato l’uniformità che caratterizzava il prece-
dente principio del parallelismo, riconoscendo in capo al governo locale la generalità
delle funzioni amministrative, salvo la necessità di una loro attribuzione ad un livello
superiore di governo al fine di garantirne l’indispensabile esercizio unitario, in confor-
mità con i principi di differenziazione e adeguatezza.
Sembra, allora, evidente che in materia di sicurezza in senso “stretto” ricorrano
proprio quelle inevitabili esigenze di uniformità che spingono ad un riconoscimento in
primis del livello statale quale livello in grado di assicurare una gestione unitaria delle
relative funzioni amministrative. Tale conclusione, sostanzialmente raggiunta già in
dopo la riforma costituzionale del 2001 per tutta una serie di motivi. Uno su tutti: la
stretta connessione di tali funzioni amministrative con la tutela dei diritti fondamentali,
da un lato, e l’esercizio della giurisdizione, dall’altro.
In particolare, le funzioni di pubblica sicurezza evocano proprio quelle possibilità
di intervento, a volte anche di tipo preventivo, riconosciute dalla Costituzione quali le-
gittime limitazioni a determinati diritti fondamentali; mentre il tradizionale compito di
repressione dei reati evidenzia il nesso con l’esercizio della funzione giurisdizionale, di
competenza esclusiva dello Stato. Se questo è vero, la necessità di garantire il generale
principio di eguaglianza impedisce quindi di ipotizzare un’eccessiva frammentazione
territoriale delle funzioni amministrative in materia.6 Tuttavia, come vedremo, la con-
sapevolezza dell’opportunità di un margine di flessibilità operativa che consenta di a-
dattare l’azione amministrativa alle diverse realtà territoriali, ha spinto il legislatore di
revisione ad individuare la necessità di disciplinare, con legge statale forme di coordi-
namento tra Stato e Regioni in materia di ordine pubblico e sicurezza.7
Diverso, invece, il caso della sicurezza in senso “lato”. In questo caso, infatti, è si-
curamente possibile (ed anzi necessaria) una maggiore articolazione, sul piano territo-
riale, di funzioni che corrispondono a competenze assai diverse e variegate tra loro, al-
cune delle quali tradizionalmente in capo alle autonomie territoriali. Così, ad esempio,
in relazione ai già citati casi della c.d. sicurezza ambientale o della c.d. sicurezza so-
ciale è la stessa definizione del loro composito ambito di intervento a mettere in evi-
denza la necessaria rilevanza dei connessi contesti territoriali o comunitari, prefig u-
rando interventi in grado di adattarsi alle diverse realtà regionali e locali, ma sempre
nel rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117, secondo comma,
lett. m), Cost..
sistema”, di “protezione civile” e di “governo del territorio”, in riferimento alla c.d. sicurezza ambientale,
art. 117, secondo comma, lett. s), Cost. e art. 117, terzo comma, Cost.; nonché alle disposizioni relative alla
“tutela del risparmio e mercati finanziari”, alla “tutela della concorrenza” e alle “casse di risparmio, casse
rurali, aziende di credito a carattere regionale”, per quanto riguarda la c.d. sicurezza economica e dei merca-
ti, art. 117, secondo comma, lett. e), Cost. e art. 117, terzo comma, Cost..
5 Che, come noto, riserva in capo allo Stato le funzioni di ordine pubblico e pubblica sicurezza, intese
quali i compiti che “concernono le misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico,
inteso come il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge
l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale, nonché alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei
loro beni” (così l’art. 159, secondo comma, del d.lgs. n. 112/1998). Tali compiti, sulla base del successivo art. 160,
secondo comma, sono affidate all’amministrazione della pubblica sicurezza così come disciplinata dalla legge n.
121/1981 «che individua, ai fini della tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, le forze di polizia».
6 Cfr. P. BONETTI, Ordine pubblico, sicurezza, polizia locale e immigrazione nel nuovo ar t. 117 della
Costituzione, in Le Regioni, 2002, in particolare 506 ss.; F. FAMIG LIETTI, La sicurezza pubblica come inte-
resse unitar io. Aspetti problematici di un’orga nizzazione federalistica della pubblica sicurezza, in AA.VV.,
Sicurezza e Stato di diritto: problematiche costituzionali, a cura di V. BALDINI, Cassino, 2005, in particola-
re 290 ss.; nonché, da ultimo, M. DI RAIMONDO, op. cit., in particolare 157 ss.
7 Cfr., in questo senso, l’art. 118, terzo comma, Cost.
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