La retribuzione nel lavoro pubblico

• Autore: Umberto Carabelli - Maria Teresa Carinci
• Pagine: 177-185

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@9.1. La retribuzione del lavoratore pubblico. La competenza esclusiva della fonte contrattuale

L’art. 2094 cod. civ. individua nella retribuzione l’oggetto dell’obbligazione principale (corrispettiva e sinallagmatica) del datore di lavoro; la disciplina generale della retribuzione è contenuta, invece, negli artt. 2099-2102 cod. civ. che determinano le modalità ed i termini per l’esecuzione dell’obbligazione da parte del datore.

A questa disciplina generale dettata per il lavoro privato fa riscontro, nel settore pubblico, l’art. 2, co. 3, D.Lgs. n. 165/2001, il quale attribuisce in via esclusiva alla contrattazione collettiva la competenza per la determinazione della retribuzione del personale dipendente delle pp.aa., consentendo ai contratti individuali di intervenire in materia soltanto «alle condizioni previste» dagli stessi contratti collettivi. E siffatta competenza esclusiva è stata confermata dalla stessa Corte costituzionale¹. La legge e le fonti regolamentari unilateralmente adottate dal datore di lavoro pubblico non possono pertanto attribuire direttamente trattamenti retributivi ai pubblici dipendenti: come si è già accennato in precedenza (§ 2.5.5), eventuali incrementi retributivi concessi da tali fonti, non previsti dai contratti collettivi, «cessano di avere efficacia a far data dall’entrata in vigore del relativo rinnovo contrattuale»². In questo modo, la legge pone in essere un meccanismo di disapplicazione della fonte legale o amministrativa, che conferma l’esclusività e la primazia della fonte collettiva in materia di trattamenti retributivi.

Vale la pena notare che siffatto principio di esclusività non è stato messo in discussione, nella sua valenza di principio generale, dalla recente riforma del 2009, posto che il legislatore, lo ha espressamente riconfermato, limitandosi a prevederne solo alcune deroghe, le quali riguardano, tra l’altro, specifiche ipotesi di corresponsione unilaterale di trattamenti economico-contrattuali introdotte con la stessa riforma (per la cui trattazione si rinvia al § 23.1)³.

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@9.2. La disciplina legale e contrattuale della retribuzione

La norma generale che disciplina il trattamento economico dei dipendenti pubblici è l’art. 45 del D.Lgs. n. 165/2001. secondo tale norma la retribuzione definita dai contratti collettivi è composta da:

– un trattamento economico fondamentale

– un trattamento economico accessorio.

La norma legale non indica le voci retributive che compongono il ‘trattamento economico fondamentale’, affidando alla contrattazione collettiva il compito di individuare le diverse nozioni di retribuzione e gli elementi che concorrono a determinarla. Ed in effetti la disciplina attuale è il prodotto della stratificazione e dell’integrazione tra norme di contratti collettivi (nazionali di comparto, integrativi nazionali e integrativi decentrati) succedutesi nel tempo e, per alcuni istituti, risalenti anche agli anni ’80.

Gli ultimi rinnovi contrattuali rivelano una progressiva assimilazione strutturale e anche terminologica tra le definizioni e nozioni adottate dalla contrattazione dei settori produttivi privati e da quella del settore pubblico. Infatti, sono ormai entrate nell’uso comune anche del settore pubblico le seguenti definizioni:

– retribuzione base mensile: costituita dal valore economico mensile della ‘retribuzione tabellare’ propria di ciascuna posizioni prevista dal sistema di classificazione del personale;

– retribuzione individuale mensile: costituita dalla retribuzione base mensile, dalla retribuzione di anzianità, dalla indennità di posizione organizzativa, dagli eventuali assegni personali in godimento, comunque denominati, a carattere fisso e continuativo;

– retribuzione globale di fatto annuale: costituita dall’importo delle 12 mensilità di retribuzione individuale, cui si aggiunge il rateo della tredicesima mensilità, l’im- porto annuo della retribuzione variabile e delle indennità contrattuali, comunque denominate, percepite nell’anno di riferimento con esclusione delle somme corrisposte a titolo di rimborso spese per il trattamento di trasferta fuori sede o come equo indennizzo;

– retribuzione giornaliera: pari ad 1/30 della retribuzione base mensile; – retribuzione oraria: che si ottiene dividendo per 156 le voci ricomprese nella retribuzione base mensile.

@9.3. Il trattamento economico fondamentale

In generale, nel settore pubblico, il trattamento economico fondamentale, che rappresenta la voce più consistente della retribuzione del lavoratore pubblico, è costituito: dalla retribuzione tabellare (differenziata, appunto, per livello di inquadramento/posizione economica), dall’indennità integrativa speciale e dall’eventuale retribuzione annuale di anzianità. Esso, comprende elementi retributivi corrisposti in modo non occasionale ed ha carattere di generalità/universalità. La sua funzione propria è di remunerare la professionalità media del lavoratore, così come individuata dalle declaratorie contrattuali e dalle corrispondenti posizioni economiche all’interno delle (nuove) aree funzionali pre- Page 179 viste dai contratti collettivi di comparto, differenziando le retribuzioni dei prestatori in relazione alle specifiche mansioni attribuite agli stessi (v. § 8.2).

@9.4. Il trattamento accessorio

Il trattamento accessorio, invece, è caratterizzato dalla eventualità nell’erogazione e dalla non universalità dei soggetti destinatari: ad esso sono riconducibili una pluralità di voci retributive eterogenee, ma tutte predeterminate dal contratto collettivo.

L’art. 45, D.Lgs. n. 165/2001, nella nuova formulazione risultante dalla riforma del 2009, conferma la competenza del contratto collettivo nel definire, in coerenza con le disposizioni legislative vigenti, il trattamento economico accessorio ed indica tre precisi e distinti parametri in base ai quali esso deve essere riconosciuto:

1. la performance individuale;

2. la performance organizzativa con riferimento all’amministrazione nel suo complesso e alle unità organizzative o aree di responsabilità in cui si articola l’amministrazione;

3. l’effettivo svolgimento di attività particolarmente disagiate ovvero pericolose o dannose per la salute.

La nuova disposizione, dunque, concentra e vincola i contratti collettivi alla erogazione di trattamenti accessori che premino il merito e determinino un miglioramento dell’organizzazione e dell’efficienza amministrativa (con la sola eccezione del riferimento alle attività di cui alla lettera c). A tal fine si prescrive che siano destinate apposite risorse nell’ambito di quelle previste per il rinnovo del contratto collettivo nazionale di lavoro, idonee a garantire l’effettivo riconoscimento del merito⁴ (v. § 23.2.4.1).

Il legislatore della riforma, insomma, ha dedicato particolare attenzione all’esigenza di introdurre trattamenti economici accessori strettamente collegati alla valutazione meritocratica e al miglioramento dell’organizzazione amministrativa. A tal fine, da un lato, ha introdotto un’articolata e complessa procedura per la misurazione e la valutazione della performance, creando nuovi organismi preposti alla formulazione e alla verifica dei sistemi di valutazione e attribuendo distinte competenze all’amministrazione (che deve individuare gli obiettivi da raggiungere e monitorarne l’andamento) e al dirigente (che deve effettuare la valutazione del personale nel rispetto del principio del merito) (v. cap. 3). Dall’altro lato, innovando significativamente rispetto alle esperienze...