L’accesso al lavoro pubblico: procedure di reclutamento e costituzione del rapporto

• Autore: Umberto Carabelli - Maria Teresa Carinci
• Pagine: 155-165

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@7.1. Rilevanza costituzionale dell’accesso ai pubblici uffici

In occasione della riforma del 1992, il legislatore ha inserito le procedure «di selezione per l’accesso al lavoro e di avviamento al lavoro» tra le materie che devono essere «regolate con legge, ovvero, sulla base della legge o nell’ambito dei principi dalla stessa posti, con atti normativi o amministrativi»¹.

L’opzione di rimettere esclusivamente alla legge, e sulla base di essa, a fonti unilaterali di natura pubblicistica la regolamentazione delle procedure di reclutamento trova, secondo la dottrina prevalente, il suo fondamento nell’art. 97, co. 1, Cost., il quale – come si è accennato in apertura di questo lavoro (v. § 2.1) – pone, appunto, una riserva di legge in materia di organizzazione dei pubblici uffici. si è già visto, peraltro, come, secondo più moderna dottrina, suffragata dalla giurisprudenza della Corte costituzionale², la riserva di legge non implica necessariamente riserva di regime pubblicistico: il legislatore sarebbe vincolato ad affidare a fonti unilaterali di tipo pubblicistico solo la c.d. macro-organizzazione, potendo invece decidere di rimettere – come in effetti ha fatto – la c.d. micro-organizzazione e l’organizzazione del lavoro ad atti unilaterali (della dirigenza) o negoziali di tipo privatistico. In questa prospettiva, dunque la sottoposizione del reclutamento e selezione del personale al regime pubblicistico deriverebbe da una mera scelta di politica del diritto, opposta a quella effettuata sul piano generale in materia di organizzazione degli uffici e del lavoro.

Ciò detto, va ancora sottolineato che, ai sensi dell’art. 97, co. 3, Cost., «agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge», e che l’art. 51, co. 1, Cost. sancisce «tutti i cittadini possono accedere agli uffici pubblici… in condizione di uguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge». Quindi, oltre alla riserva di legge, altro principio fondamentale in materia di accesso ai pubblici uffici è quello del concorso quale ordinario strumento di reclutamento.

È certo, comunque, che tutte le procedure per il reclutamento devono essere in ogni caso idonee a contemperare le esigenze di trasparenza ed imparzialità della p.a. con quelle di economicità ed efficacia della selezione.

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@7.2. Modalità di accesso: i principi generali

La norma che attualmente detta la generale disciplina del reclutamento del personale nelle pp.aa. è l’art. 35 del D.Lgs. n. 165/2001.

Esso stabilisce, anzitutto, che l’assunzione avviene con contratto individuale di lavoro. In tal senso il legislatore ha ribaltato il preesistente principio secondo cui il rapporto di pubblico impiego si costituiva per effetto di un atto unilaterale della p.a., di fronte al quale la volontà del lavoratore interveniva unicamente come presupposto e requisito di efficacia (v. § 2.1).

Lo stesso articolo individua, di seguito, le specifiche modalità di reclutamento, stabilendo che le assunzioni nella p.a. avvengano di regola:

– tramite procedure selettive, volte all’accertamento della professionalità richiesta, che garantiscano in misura adeguata l’accesso dall’esterno;

– mediante avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento ai sensi della legislazione vigente per le qualifiche e profili per i quali è richiesto il solo requisito della scuola dell’obbligo.

Le procedure di reclutamento devono conformarsi, poi, ai seguenti principi:

– adeguata pubblicità della selezione;

– modalità di svolgimento che garantiscano l’imparzialità e assicurino economicità e celerità di espletamento, ricorrendo, ove è opportuno, all’ausilio di sistemi auto- matizzati, diretti anche a realizzare forme di preselezione;

– adozione di meccanismi oggettivi e trasparenti, idonei a verificare il possesso dei requisiti attitudinali e professionali richiesti in relazione alla posizione da rico- prire;

– rispetto delle pari opportunità tra lavoratrici e lavoratori; – decentramento delle procedure di reclutamento;

– composizione delle commissioni esclusivamente con esperti di provata competenza nelle materie di concorso, scelti tra funzionari delle amministrazioni, docenti ed estranei alle medesime, che non siano componenti dell’organo di direzione politica dell’amministrazione, che non ricoprano cariche politiche e che non siano rappresentanti sindacali o designati dalle confederazioni ed organizzazioni sindacali o dalle associazioni professionali³.

L’art. 37, D.Lgs. n. 165/2001 dispone, inoltre, che i bandi di concorso per l’accesso alle pp.aa. debbano prevedere anche l’accertamento delle conoscenze delle apparecchiature e delle applicazioni informatiche più diffuse e di almeno una lingua straniera⁴. Il possesso e l’accertamento di analoghe conoscenze, ai fini della selezione, è previsto anche per l’accesso alla dirigenza.

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A quest’ultimo riguardo va detto che il reclutamento dei dirigenti è soggetto ad una disciplina speciale di cui si tratta analiticamente in altra sede (v. § 5.2) e la cui caratteristica più significativa sta nella presenza di un doppio canale: l’uno, quello dei concorsi banditi direttamente dalle amministrazioni interessate; l’altro, quello del c. d. corso-concorso, bandito dalla scuola superiore della pubblica Amministrazione (sspA).

Questo specifico meccanismo del corso-concorso ha trovato estensione, in occasione della riforma del 2009, anche con riferimento all’accesso alle c.d. posizioni economiche apicali nell’ambito delle aree funzionali; in particolare è stata prevista «una quota di accesso a tali posizioni nel limite complessivo del cinquanta per cento da riservare a concorso pubblico proprio sulla base di un corso concorso bandito dalla sspA»⁵ (su questo istituto v. anche § 8.5, per i profili connessi alle progressioni di carriera).

@7.3. Procedure di reclutamento, graduatorie, assunzione dei vincitori

L’avvio delle procedure di reclutamento è subordinato a una serie di adempimenti preliminari. Innanzitutto, ciascuna amministrazione o ente dovrà attenersi alla programmazione triennale del fabbisogno del personale (alla quale devono provvedere gli organi di vertice delle amministrazioni); è necessario, poi, in via preventiva, l’emanazione di apposito decreto di autorizzazione da parte del presidente del Consiglio del Ministri (su proposta del Ministro per la Funzione pubblica di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze) e ciò anche nel caso in cui si intenda procedere all’assunzione di almeno 5 lavoratori con contratto a tempo determinato (compresi i contratti di formazione e lavoro). Inoltre, l’espletamento delle procedure concorsuali, finalizzate alla copertura di posti vacanti in organico, deve essere sempre subordinato a due condizioni: da un lato, l’attivazione delle procedure di mobilità (individuale e volontaria)⁶; dall’altro lato, la preventiva verifica dell’impossibilità di ricollocare il personale in disponibilità (a seguito di procedure di mobilità collettiva), iscritto negli appositi elenchi, pena la nullità delle stesse assunzioni⁷ (per l’analisi di entrambe le discipline v. §§ 16.2 e 16.3).

I concorsi pubblici per le assunzioni nelle amministrazioni dello stato e nelle Aziende autonome si devono espletare di norma a livello regionale (c.d. regionalizzazione del reclutamento); eventuali deroghe, per ragioni tecnico-amministrative o di economicità, sono autorizzate dal presidente del Consiglio. D’altronde l’art. 35 valorizza in generale l’autonomia degli Enti locali, chiamati a disciplinare le modalità e le procedure di assunzione nei loro regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi.

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Da ultimo è stata anche introdotta la c.d. territorializzazione delle procedure concorsuali, ovvero la previsione che il luogo di residenza possa rappresentare un requisito di partecipazione al concorso, qualora la residenza stessa in un luogo «sia strumen- tale all’assolvimento di servizi altrimenti non attuabili o almeno non attuabili con identico risultato»⁸.

Conclusa la procedura di selezione, l’elenco dei candidati esaminati dalla commissione viene trasmessa all’amministrazione, che predispone la graduatoria di merito; sono dichiarati vincitori i candidati utilmente collocati in tale graduatoria, nei limiti dei posti messi a concorso e tenendo conto delle riserve dei posti a favore delle c.d. categorie protette e delle altre categorie di riservatari previsti dalla legge⁹. Le graduatorie dei concorsi rimangono in vigore per tre anni dalla pubblicazione, fatti salvi inferiori periodi di vigenza previsti dalle leggi regionali¹⁰.

La p.a. è tenuta, infine, entro il giorno precedente a quello della stipula del contratto individuale di lavoro, a comunicare l’assunzione ai Centri per l’impiego, al pari di quanto avviene per i datori di lavoro privati¹¹; inoltre, per esplicita previsione di legge, il neoassunto è obbligato a restare nella sede di prima destinazione per almeno cinque anni¹².

@7.4. L’inserimento e l’integrazione lavorativa dei disabili nelle pubbliche amministrazioni

Un discorso a parte va fatto per l’assunzione dei soggetti disabili (c.d. categorie protette), disciplinata dagli artt. 35, co. 2, e 39 D.Lgs. n 165/2001, e soprattutto dalla L. n. 68/1999 (e dal Regolamento di esecuzione approvato con D.p.R. n. 333/2000), la quale, pur fissando una regolamentazione sostanzialmente unitaria per i datori di lavoro privati e pubblici, detta alcune norme specifiche per le pp.aa.

Preliminarmente, va precisato che la disciplina varata nel 1999 ha la finalità di promuovere l’inserimento e l’integrazione lavorativa delle persone disabili attraverso servizi di sostegno ed il collocamento mirato¹³. Al fine di garantire i predetti obiettivi, le persone disabili devono richiedere l’iscrizione negli appositi elenchi del colloca- Page 159 mento obbligatorio (previa verifica del possesso delle condizioni di disabilità fissate dalla legge), mentre ai datori di lavoro...