Le controversie di lavoro

• Autore: Umberto Carabelli - Maria Teresa Carinci
• Pagine: 287-294

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@21.1. La devoluzione delle controversie di lavoro all’a.g.o.

Fin dall’inizio è apparso chiaro che, nonostante la permanenza della natura pubblica delle amministrazioni, la ‘contrattualizzazione’ del pubblico impiego richiedeva la riconduzione delle controversie di lavoro sotto la giurisdizione della magistratura ordinaria. proprio per questo la riforma ha coinvolto da subito anche la giurisdizione su cui il legislatore è tornato a mettere mano anche nella seconda fase della privatizzazione (v. § 2.3.2). si è in tale occasione disposta¹, a far data dal 30 giugno 1998, la devoluzione dal giudice amministrativo (g.a.) all’autorità giudiziaria ordinaria (a.g.o.) di tutte le controversie di lavoro riguardanti i pubblici dipendenti, anche se connesse ad atti amministrativi presupposti, ivi incluse quelle relative a: l’assunzione al lavoro, il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali e la responsabilità dirigenziale, le indennità di fine rapporto, i comportamenti antisindacali, nonché le procedure di contrattazione collettiva promosse da organizzazioni sindacali, ARAN o pp.aa. solo due tipologie di contenzioso sono rimaste espressamente assoggettate alla giurisdizione amministrativa: quelle relative ai rapporti di lavoro del personale ancora in regime di diritto pubblico (cap. 2), anche se attinenti a diritti patrimoniali connessi e quelle in materia di procedure concorsuali per l’assunzione (v. cap. 7)².

@@21.1.1. I problemi legati al riparto di giurisdizione

Tale riparto di giurisdizione ha suscitato (oltre che dubbi di legittimità costituzionale, peraltro tutti fugati³) notevoli difficoltà interpretative. Tralasciando per ovvi motivi di inattualità i problemi connessi al periodo transitorio⁴, pare invece opportuno soffermarsi, seppur brevemente, sulle altre questioni ermeneutiche.

L’art. 63 D.Lgs. n. 165/2001 ha anzitutto dato adito ad una intensa querelle laddove ha, da un lato, mantenuto in capo al g.a. il contenzioso in materia di procedure concorsuali per l’assunzione (v. cap. 7) e, dall’altro, trasferito all’a.g.o. le controversie relative all’assunzione al lavoro. Il problema è stato risolto dalle sezioni Unite della Page 288 Corte di cassazione ponendo come discrimen tra le due giurisdizioni il momento della approvazione della graduatoria dei vincitori⁵.

La locuzione ‘procedure concorsuali per l’assunzione’ ha suscitato poi un’ulteriore questione: se cioè in tale espressione devono ricomprendersi anche le procedure di progressione professionale sia di tipo verticale (cioè comportanti il passaggio da un’area o categoria ad un’altra) che di tipo orizzontale (cioè determinanti il passaggio da una qualifica ad un’altra nell’ambito della medesima area o categoria) (v. §§ 8.5 e 9.5). La suprema Corte, dopo essere arrivata, pur non senza qualche incertezza, ad affermare che le progressioni verticali danno luogo ad un nuovo rapporto di lavoro e non, come le progressioni orizzontali, ad una mera variazione dello stesso, ha conseguentemente adottato una soluzione composita dichiarando:

1. la giurisdizione dell’a.g.o. per le controversie attinenti a concorsi interni per la progressione orizzontale;

2. la giurisdizione del g.a. per le controversie relative ai concorsi per la progressione verticale riservati ai soli interni;

3. l’attrazione, infine, alla giurisdizione del g.a. dei concorsi misti (cioè aperti ad esterni ed interni) e dei concorsi interni di tipo misto (ossia che riguardano, sia la progressione nell’ambito della stessa area o categoria, sia tra aree o categorie diverse), in ragione di un generale principio di economia processuale che porta ad escludere la possibilità di una doppia e contemporanea giurisdizione sulle medesime operazioni concorsuali⁶.

Un altro problema interpretativo di notevole portata ha riguardato le controversie relative al conferimento ed alla revoca degli incarichi dirigenziali, a sua volta originato dall’incertezza circa la natura privatistica o pubblicistica di tali provvedimenti (v. § 5.3). sul punto la giurisprudenza di legittimità pare oggi univocamente orientata nel senso di attribuire natura privatistica all’atto di conferimento degli incarichi dirigenziali⁷.

Qualche difficoltà ha poi suscitato la devoluzione all’a.g.o. delle controversie concernenti l’indennità di fine rapporto. Un orientamento giurisprudenziale, seppur minoritario⁸, è arrivato infatti a ricomprendere in tale espressione anche il trattamento pensionistico.

In ultimo, un problema si è posto con riferimento al passaggio al giudice ordinario del contenzioso relativo alle procedure di contrattazione collettiva. La mancanza di un espresso riferimento alle controversie eventualmente insorte a monte di tale fase non ha impedito alle sezioni Unite della Corte di cassazione⁹ di chiarire che anch’esse rientrano nella giurisdizione dell’a.g.o.

@@21.1.2. I poteri dell’a.g.o.

Poiché la ‘privatizzazione’ del rapporto di lavoro pubblico non ha comportato un mutamento di natura delle pp.aa., il legislatore ha ritenuto opportuno specificare i po- 10 – e, dall’altro, ha opportunamente deciso di svincolare il giudizio ordinario dall’eventuale sindacato di legittimità dell’atto amministrativo presupposto. In proposito, infatti, la disposizione in parola prevede sia la possibilità dell’a.g.o. di disapplicare l’atto amministrativo illegittimo, sia la non sospensione del processo ordinario in caso di impugnazione dell’atto amministrativo davanti al g.a.

@21.2. Gli strumenti deflattivi del contenzioso

La devoluzione all’a.g.o. della maggior parte delle controversie di lavoro inerenti i pubblici dipendenti ha determinato un sovraccarico di lavoro per la magistratura ordinaria; da qui l’esigenza di arginare le inevitabili disfunzioni conseguenti a tale operazione. proprio per questo, in occasione della seconda fase della ‘privatizzazione’, sono stati introdotti diversi strumenti con finalità deflattiva, sia di tipo organizzativo – come gli uffici per la gestione del contenzioso – sia di tipo processuale – come la conciliazione pregiudiziale (in realtà già presente nella prima fase della riforma), l’arbitrato e l’accertamento pregiudiziale sull’efficacia, validità e interpretazione dei contratti collettivi.

@@21.2.1. Gli uffici per la gestione del contenzioso del lavoro

L’art. 12 del D.Lgs. n. 165/2001 ha previsto l’istituzione all’interno delle pp.aa. diuffici per la gestione del contenzioso, il cui compito è quello di assicurare l’efficace svolgimento di tutte le attività stragiudiziali e giudiziali inerenti alle controversie di lavoro. La genericità della norma ha permesso alle amministrazioni di organizzarsi con grande discrezionalità: in linea generale si può affermare che mentre le pp.aa. più grandi hanno creato una struttura ad hoc (in alcuni casi comune a più amministrazioni affini), quelle più piccole hanno conferito tale funzione ad un ufficio già esistente (di solito quello del personale).

Con riferimento agli uffici in parola, pare opportuno segnalare che essi hanno rilevanza meramente interna, in quanto la loro attività appare strumentale a quella dirigenziale, avendo il D.Lgs. n. 165/2001 attribuito ai soli dirigenti generali il compito di promuovere e resistere alle liti, nonché di conciliarle e transigerle¹¹ (v. cap. 4).

@@21.2.2. La conciliazione pregiudiziale

Ai sensi dell’art. 65 del D.Lgs. n. 165/2001, chi intende agire in giudizio per la soluzione di una controversia individuale di lavoro pubblico deve obbligatoriamente promuovere, a pena di improcedibilità della domanda giudiziale, il cd. tentativo di Page 290 conciliazione. per ovvie esigenze di compatibilità costituzionale¹², solo la promozione del tentativo è considerata dalla legge obbligatoria¹³, in quanto, una volta decorsi 90 giorni dalla richiesta di tale fase conciliativa, la domanda giudiziale diventa procedibile anche nel caso di mancato esperimento.

Pur trattandosi di una fase pregiudiziale, il...