Analisi dei flussi documentali

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@4.1. Premessa

In questo capitolo vengono analizzati i flussi documentali del processo amministrativo (presso il TAR ed il CdS) e dell'attività consultiva del CdS.

Si tiene conto delle novità introdotte dalla legge 21 luglio 2000, n. 205 "Disposizioni in materia di giustizia amministrativa". In allegato (All. 1) si riproduce il testo della legge insieme alla nuova versione delle norme che la legge n. 205 del 2000 ha modificato. La nuova legge determina novità rilevanti nel processo amministrativo; per quanto molte di queste siano frutto di precedenti orientamenti giurisprudenziali, più o meno consolidati, occorrerà attendere il primo periodo di applicazione delle nuove norme per poter valutare in maniera approfondita tutti gli effetti da esse prodotti sul flusso documentale.

L'analisi contenuta in questo capitolo è ripresa al successivo capitolo sesto, nel quale si individuano le esigenze informative dei vari profili professionali degli utenti coinvolti nel sistema informativo della Giustizia Amministrativa.

Nelle pagine che seguono i numeri e le lettere fra parentesi graffe in grassetto fanno riferimento ai diagrammi delle figure.

@4.2. Analisi dei flussi del processo amministrativo di primo grado (TAR)

Il processo amministrativo è il giudizio che si svolge avanti ai giudici amministrativi e cioè al complesso costituito dai TAR, in primo grado, e dal CdS (e dal Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana⁷), in secondo grado.

Caratteristica essenziale di questo giudizio è che una delle parti è sempre una pubblica amministrazione o comunque un soggetto "pubblico".

Nel processo amministrativo, di regola, si chiede l'annullamento (totale o parziale) di un atto amministrativo. In via generale, la giurisdizione dei giudici amministrativi è, dunque, una giurisdizione di legittimità⁸, relativa, cioè, alla conformità dell'atto amministrativo impugnato ai principi ed alle norme dell'ordinamento giuridico.

Nei casi tassativamente previsti dalla legge il giudice amministrativo esercita anche una giurisdizione di merito e una giurisdizione esclusiva. Page 44

In sede di giurisdizione di merito⁹, il giudice può sindacare la convenienza e l'opportunità dell'atto, cioè la conformità di esso ai principi e regole di buona amministrazione e può non solo annullare l'atto amministrativo ma anche sostituirgli totalmente o parzialmente un proprio atto.

In caso di giurisdizione esclusiva, la giurisdizione del giudice amministrativo si esercita, in deroga ai principi fondamentali di riparto delle giurisdizioni, anche su diritti soggettivi, non solo su interessi legittimi (l'interesse legittimo è la posizione propria dei rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione che ha una tutela ed un riconoscimento anche a livello costituzionale)¹⁰.

I TAR¹¹ sono organi di giustizia amministrativa di primo grado.

È istituito un TAR per ciascuna regione, con sede nel capoluogo, e con circoscrizione sul territorio dell'intera regione. Alcuni TAR, oltre alla sede nel capoluogo, hanno una sezione staccata.

I TAR possono organizzarsi in sezioni, ciascuna delle quali composta da almeno cinque magistrati, con un proprio presidente; il presidente del tribunale presiede la prima sezione. I TAR e le sezioni pronunciano con l'intervento del presidente e di altri due componenti (collegio).

Il presidente del TAR all'inizio di ogni anno stabilisce il calendario delle udienze e, all'inizio di ogni trimestre, la composizione dei collegi giudicanti. Nei tribunali divisi in sezioni, il presidente del TAR stabilisce la composizione di ciascuna sezio- Page 45 ne; è il presidente di ciascuna sezione a fissare i calendari delle udienze e la composizione dei collegi.

@@4.2.1. Processo amministrativo di primo grado: descrizione delle fasi

@@@4.2.1.1. Premessa

Nelle diverse fasi della sequenza formalizzata di attività che costituisce il processo (vedi Figura 4.1), sono coinvolti i seguenti Soggetti/Organi/Uffici.

Parti

a. Parti necessarie (quelle che obbligatoriamente devono essere a conoscenza della contestazione portata all'attenzione del giudice, affinché il giudizio possa regolarmente svolgersi):

- ricorrente;

- amministrazione che ha adottato l'atto impugnato (parte resistente pubblica);

- controinteressati (parte resistente privata).

b. Parti eventuali (soggetti che possono essere presenti nel giudizio in determinate situazioni, ma l'assenza dei quali non pregiudica la regolarità del processo):

- intervenienti (possono intervenire a sostegno delle ragioni del ricorrente o di chi si oppone all'annullamento dell'atto).

Le parti private possono essere sia persone fisiche sia persone giuridiche.

Tutte le parti sono assistite da avvocati¹² (salvo che non sia diversamente previsto da norme specifiche). Page 46

[FIGURA NON INCLUSA]

Fig. 4.1 - Processo amministrativo I grado. Fasi principali Page 47

Le persone giuridiche stanno in giudizio mediante gli organi a ciò legittimati e previe, per le persone giuridiche pubbliche, le prescritte deliberazioni. In particolare, occorrono la deliberazione dell'organo competente e l'approvazione degli organi di controllo. Agli effetti della valida costituzione in giudizio, gli enti pubblici devono depositare nella segreteria del TAR la copia autentica della deliberazione a stare in giudizio (autorizzazione a promuovere il giudizio o a resistere) e dell'approvazione tutoria, ove prescritta. L'approvazione dell'organo di controllo può essere posteriore alla notifica del ricorso e può essere prodotta sino all'ultimo momento prima della chiusura della discussione.

Segreteria del TAR (segreteria generale del TAR - e segreterie delle sezioni - articolate in uffici, fra i quali l'ufficio accettazione ricorsi)

Giudice: in relazione alle diverse funzioni svolte nel corso del procedimento giurisdizionale vengono in rilievo:

- il presidente del TAR o un magistrato da lui delegato per l'adozione di de terminati provvedimenti;

- il presidente della sezione;

- il relatore;

- il collegio giudicante¹³;

- l'estensore della sentenza¹⁴.

Gli atti e i documenti del processo sono i seguenti.

Atti delle parti

Ricorsi, memorie, istanze.

Documenti presentati dalle parti

Documenti di diverso genere e origine, depositati in giudizio dalle parti¹⁵.

Registri

Il d.p.c.m. 8 gennaio 1999, n. 52¹⁶ individua come registri in uso presso i TAR:

1) registro generale dei ricorsi¹⁷; Page 48

2) registro delle ordinanze collegiali;

3) registro delle ordinanze presidenziali;

4) registro delle ordinanze cautelari;

5) registro delle sentenze;

6) registro delle domande di fissazione di udienza;

7) protocollo atti.

Per la tenuta in forma automatizzata dei registri, vedi il già citato d.p.c.m. n. 52 del 1999, secondo il cui art. 2:

"1. Il sistema informativo assicura, in modo automatico, la numerazione progressiva e la certezza della data e dell'oggetto delle registrazioni, nonché l'identificazione del soggetto che ha effettuato le operazioni.

2. Per garantire la conservazione dei dati ne è effettuata la duplicazione su supporti informatici diversi da quelli in linea e custoditi con idonei criteri di sicurezza".

   Per conservare traccia dei trasferimenti dei documenti da un ufficio all'altro, è frequente la tenuta, ad uso interno, da parte degli uffici, di registri e brogliacci non previsti dalla legge.

   Atti prodotti dalla segreteria

   Avvisi e comunicazioni alle parti; autenticazioni; copie delle decisioni e di ogni altro provvedimento o atto giurisdizionale¹⁸, estratti con formula esecutiva (per quanto riguarda le spese).

   "La segreteria tiene il registro generale di presentazione dei ricorsi principali, diviso in colonne, nel quale devono iscriversi tutte le annotazioni occorrenti per accertare esattamente la presentazione del ricorso ed eventualmente del controricorso e del ricorso incidentale, delle domande incidentali e dei documenti, le notificazioni, l'esecuzione del pagamento della tassa prescritta, l'indicazione degli atti istruttori disposti o compiuti e le decisioni emanate.

   I ricorsi devono essere annotati giornalmente secondo l'ordine di presentazione.

   Il registro è vistato e firmato in ciascun foglio dal segretario generale, con l'indicazione in fine del numero dei fogli di cui il registro si compone.

   È chiuso ogni giorno con l'apposizione della firma del segretario generale".

   Secondo l'art. 24 (Ruoli e registri particolari) dello stesso d.p.r. n. 214 del 1973:

   "La segreteria tiene inoltre i seguenti ruoli e registri:

   1) registro delle domande di fissazione di udienza, vistato e firmato in ciascun foglio dal segretario generale, con l'indicazione in fine del numero dei fogli di cui il registro si compone. Per i ricorsi dichiarati urgenti dal Presidente, la segreteria provvede ad una annotazione a margine della registrazione della domanda di fissazione di udienza;

   2) registro per i processi verbali di udienza;

   3) registro dei decreti e delle ordinanze del Presidente;

   4) registro delle decisioni, nel quale debbono essere annotati gli estremi della ricevuta dell'amministrazione, alla quale la decisione è stata trasmessa;

   5) registro dei ricorsi trattati con il beneficio del gratuito patrocinio". Page 49

   Provvedimenti del giudice

   - Decreti presidenziali;

   - decreti del magistrato delegato dal presidente;

   - ordinanze presidenziali;

   - ordinanze collegiali;

   - sentenze¹⁹.

   4.2.1.1.1. Regime tributario

   Sono soggetti ad imposta, con modalità di pagamento diversa: gli atti di parte; gli atti compiuti dal giudice e dai segretari, compresi gli originali delle decisioni e dei provvedimenti; i documenti da depositare in giudizio.

   In caso di inosservanza delle disposizioni sul bollo l'art. 19 del d.p.r. 26 ottobre 1982, n. 642 prescrive che il giudice non possa rifiutarsi di ricevere in deposito o accettare la produzione o assumere a base dei propri provvedimenti gli atti non in regola, ma debba trasmettere gli atti stessi, a cura del segretario, al competente ufficio del registro entro trenta giorni dalla data di...