Normativa antiriciclaggio e contrasto al finanziamento del terrorismo internazionale

• Autore: Michele Carbone
• Pagine: 319-346

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@1. Il finanziamento del terrorismo internazionale

Gli attentati dell'11 settembre 2001 negli Stati Uniti, a cui sono tragicamente seguiti quelli del marzo 2004 in Spagna e del luglio 2005 in Gran Bretagna, hanno determinato una reazione, da parte delle Autorità e degli Organismi sovranazionali, articolata su diversi fronti.

Accanto alle tradizionali forme di prevenzione e contrasto del terrorismo fondate sull'azione politica, sulla garanzia di sicurezza pubblica e sulle attività investigative, l'attenzione è stata estesa sul piano delle transazioni economiche e finanziarie, al fine di individuare le risorse impiegate per finanziare le azioni terroristiche e i canali attraverso i quali esse pervengono alle organizzazioni.

Le attività destabilizzanti poste in essere dai terroristi che operano sullo scenario internazionale richiedono, infatti, per la loro realizzazione, l'impiego di ingenti risorse economiche che vanno preventivamente raccolte e trasferite.

La dimensione assunta dal terrorismo internazionale ha, quindi, sottolineato l'urgenza di una più intensa collaborazione tra le Nazioni per adottare misure tecniche e legislative efficaci a contrastare il finanziamento delle attività terroristiche e a prevenire lo sfruttamento dei sistemi finanziari nazionali e internazionali a fini illeciti (cd. fenomeno money dirtying).

Dovendo elaborare strategie più idonee per interrompere la tela finanziaria tessuta per il sostegno economico del terrorismo, l'attenzione si è concentrata sugli strumenti dell'analisi finanziaria, già utilizzati, a livello internazionale, nella lotta al riciclaggio. Page 320

Così, anche nelle tecniche di finanziamento del terrorismo, sono state individuate tre fasi⁵⁹⁵, in qualche modo speculari a quelle che caratterizzano il riciclaggio:

- raccolta (collection), ovvero la fase nella quale i fondi, di natura e origine sia lecita che illecita, raggiungono un collettore principale;

- trasmissione o occultamento (trasmission/dissimulation), momento in cui l'obiettivo principale dei terroristi è quello di nascondere le finalità ultime dei movimenti di capitale, utilizzando per lo più sistemi di pagamento "sotterranei" o "paralleli" (underground o parallel banking systems) alternativi al circuito bancario convenzionale;

- impiego (use), fase nella quale il denaro o gli altri beni vengono materialmente impiegati per il compimento di atti terroristici.

Diversamente dal riciclatore, tuttavia, il soggetto che investe denaro per finanziare il terrorismo non sempre occulta e trasforma le risorse che intende destinare allo scopo, ma agisce, piuttosto, per nascondere e dissimulare il fine ultimo che intende perseguire.

In particolare, chi si propone di sovvenzionare attività terroristiche porta in genere a compimento operazioni finanziarie di per sé lecite, anche se non si può escludere che intermediari finanziari o bancari conniventi possano fornirgli un valido supporto.

Il finanziamento del terrorismo, pur realizzandosi anche attraverso tecniche di riciclaggio può, e spesso provvede, a reperire le liquidità necessarie attraverso l'utilizzo di canali informali⁵⁹⁶ e lo sfruttamento dell'economia legale. Il fenomeno si differenzia pertanto dall'attività di riciclaggio in quanto consuma denaro e non lo produce⁵⁹⁷.

Le differenze che emergono tra i due tipi di comportamento criminale indicati si riflettono, necessariamente, sulle tecniche previste per contrastarli.

Così, mentre nello sforzo compiuto per arginare i fenomeni di riciclaggio sul piano finanziario, si cerca, in primo luogo, di tutelare l'integrità del sistema finanziario, facendo salva l'individuazione di comportamenti di rilievo penale - il cui accertamento è demandato alle autorità inquirenti e giudiziarie che hanno il compito di approfondire le analisi inizialmente svolte dalle competenti autorità finanziare - nella lotta al finanziamento del terrorismo, diversamente, la ricostruzione delle "tracce" lasciate dai capitali movimentati è condotta con l'intenzione di individuare e bloccare il finanziamento dell'attività terroristica, prevalendo sulla necessità di proteggere il sistema finanziario da forme di inquinamento. Page 321

L'attenzione nel campo della prevenzione e contrasto del finanziamento al terrori smo è, quindi, concentrata, essenzialmente, sui canali di trasferimento del denaro. Ciò detto, è comunque vero che vi è una affinità tra i movimenti di capitali diretti ad occultarne l'illecita provenienza e i flussi finanziari volti ad organizzare, favorire o porre in essere atti di terrorismo.

In entrambi i casi, infatti, si tratta di denaro che segue una serie di canali occulti, presenti in settori e centri finanziari caratterizzati da forte opacità o comunque dissimulati sotto operatività e ragioni economiche fittizie.

Ancora, il money laundering e il money dirtying sono problematiche comuni tanto ai Paesi sviluppati quanto a quelli in via di sviluppo e spesso può rivelarsi paradossalmente più facile seguire le tracce finanziarie collegate ad operazioni di riciclaggio di gruppi criminali organizzati che individuare le transazioni effettuate per finanziare il terrorismo.

Molti dei canali di finanziamento utilizzati dalle cellule terroristiche per organizzare e realizzare attività criminali sono leciti, sicché il loro coinvolgimento in attività illecite può rimanere del tutto insospettato.

In genere, i fondi utilizzati dai terroristi per compiere i loro attacchi sono raccolti in Paesi diversi da quelli scelti come obiettivi delle loro azioni. Questa è la prova di come la rete terroristica riesca a sfruttare a pieno le potenzialità offerte dall'integrazione globale dei mercati finanziari al fine di trasferire capitali da un Paese all'altro senza essere identificata e senza lasciare alcuna traccia dell'operazione eseguita.

Considerata la natura del finanziamento del terrorismo, è evidente che l'efficacia delle misure di contrasto dipenda prevalentemente dalla collaborazione attiva degli operatori del settore finanziario e bancario nella fase di prevenzione del fenomeno, soprattutto attraverso la puntuale osservanza degli obblighi di identificazione, registrazione e segnalazione delle operazioni sospette.

Seguire e mettere insieme informazioni apparentemente non collegate tra loro, ma, in realtà, connesse ad operazioni finanziarie complesse, può rivelarsi fondamentale per comprendere come i terroristi si procurino e trasferiscano i fondi necessari alle loro attività e per individuare i capi e i membri di gruppi estremisti legati ad attività terroristiche.

Il settore finanziario, in particolare, si rivela fortemente appetibile per le organizzazioni terroristiche in quanto garantisce un livello di opacità delle operazioni superiore al normale (la cd. asimmetria delle informazioni).

Lo scambio dei dati sui flussi dei fondi è spesso gestito e filtrato da operatori specializzati che, in virtù della posizione privilegiata ricoperta, non solo hanno la possibilità di accedere a informazioni sensibili ma risultano anche legittimati a mantenerle coperte da segretezza⁵⁹⁸.

La presenza sui mercati dei capitali di intermediari disposti a cooperare illegalmente con organizzazioni criminali e terroristiche, ovvero di intermediari inconsapevoliPage 322 di mettere a rischio la propria integrità, offre ai terroristi la possibilità di sfruttare i servizi di investimento e il sistema finanziario in genere, per finanziare efficacemente le proprie attività.

Nel dettaglio, la distribuzione asimmetrica che connota i mercati finanziari rende i Paesi off-shore e quelli caratterizzati da regolamentazioni finanziarie lassiste o permissive⁵⁹⁹ particolarmente attraenti per i soggetti o le società collegati alle organizzazioni terroristiche proprio grazie all'impermeabilità dei loro sistemi finanziari che riduce la possibilità per le autorità di vigilanza estere di ottenere informazioni. Le organizzazioni terroristiche, avvalendosi delle ampie opportunità di profitto offerte dalla globalizzazione dei mercati nonché dalla straordinaria crescita di Internet e sfruttando al meglio le più moderne tecnologie informatiche, movimentano capitali da una parte all'altra del globo e finanziano le loro attività criminali tramite investimenti altamente redditizi⁶⁰⁰.

Concludere operazioni finanziarie che implicano la movimentazione di considerevoli flussi di liquidità verso titoli atipici emessi da società non quotate, investire in fondi speculativi (hedge founds), specialmente se costituiti e offerti sulle piazze finanziarie di Stati noti per essere non-cooperativi o fortemente blindati, aprire conti bancari per effettuare operazioni in valuta, investire in strumenti finanziari derivati non negoziati nei mercati regolamentati (swaps, options e futures su titoli, indici o valute), in particolare se regolati in contanti (cash settlement), sottoscrivere quote di fondi di investimento, richiedere operazioni di short selling⁶⁰¹: sono tutte operazioni finanziarie fortemente speculative che possono risultare particolarmente appetibili per il terrorismo internazionale.

Per di più, tali strumenti alternativi, oltre ad essere fortemente speculativi, possono essere costituiti "su misura" per soddisfare le particolari esigenze degli investitori, in termini di durata dell'investimento, liquidabilità e asimmetria informativa⁶⁰².

Trasferimenti di denaro tramite bonifici interbancari internazionali (SWIFT), internet-banking, strumenti elettronici di pagamento, sovrafatturazioni all'importazione e/o all'esportazione, sistemi di money transfer, come l'Hawala⁶⁰³, alternativi a quelli regolati, sono, infine, i canali più facilmente utilizzati dalla rete terroristica per trasferire efficacemente liquidità da un Paese all'altro. Page 323

@2. Le iniziative di contrasto

Tutti gli atti di terrorismo, da chiunque siano commessi, sono criminali, inumani e ingiustificabili, indipendentemente dalla loro motivazione, specialmente se colpiscono indiscriminatamente e feriscono i civili...