Il nuovo sistema normativo nazionale di contrasto del riciclaggio

• Autore: Michele Carbone
• Pagine: 239-317

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@1. Assetto normativo

Il D.Lgs. 21 novembre 2007, n. 231, riguardante l'attuazione della "direttiva 2005/60/CE concernente la prevenzione dell'utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo nonché della direttiva 2006/70/CE che ne reca misure di esecuzione", si compone, complessivamente, di 68 articoli, racchiusi in 5 Titoli, contenenti, rispettivamente: le disposizioni di carattere generale (articoli 1 - 14)⁴¹⁴, gli obblighi (articoli 15 - 48)⁴¹⁵, le misure ulteriori (articoli 49 - 51), le norme in materia di vigilanza e controlli (articoli 52 - 54), nonché le disposizioni sanzionatorie e finali (articoli 55 - 68)⁴¹⁶. Page 240 Esso comprende, infine, un allegato tecnico, suddiviso in quattro articoli, recanti una serie di specifiche prescrizioni, necessarie per la corretta applicazione delle norme di cui allo stesso decreto legislativo, in gran parte mutuate dalla Direttiva 2006/70/CE della Commissione⁴¹⁷.

Il decreto legislativo in parola - entrato in vigore, fatta eccezione per talune disposizioni, il quindicesimo giorno successivo alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, ossia in data 29 dicembre 2007 - ha determinato l'esigenza del coordinamento delle norme in materia di prevenzione e contrasto del riciclaggio di denaro e di lotta al finanziamento del terrorismo presenti nel nostro ordinamento. Sul punto, va sottolineato che le disposizioni emanate in attuazione di norme abrogate o sostituite - ovvero, come opportunamente precisato nella relazione illustrativa del Governo, le misure attuative della Legge n. 197/1991, i decreti n. 141⁴¹⁸, n. 142 e n. 143 del 2006 e, inoltre, i provvedimenti dell'U.I.C. del 24 febbraio 2006, recanti istruzioni applicative in materia di obblighi di identificazione, registrazione e conservazione delle informazioni nonché di segnalazione delle operazioni sospette per finalità di prevenzione e contrasto del riciclaggio sul piano finanziario⁴¹⁹ - devono continuare ad essere applicate, in quanto compatibili, fino alla data di entrata in vigore dei provvedimenti attuativi del decreto legislativo in commento (così l'articolo 66, comma 1).

Tale meccanismo transitorio potrebbe risultare eccessivamente indeterminato, rischiando di generare incertezze circa il regime effettivamente applicabile e di provocare conseguentemente del contenzioso⁴²⁰; norme di coordinamento, poi, sono state dettate dall'articolo 67, con riferimento alle misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo⁴²¹. Page 241 Ad ogni buon conto, si deve riconoscere come il D.Lgs. n. 231/2007 sia intervenuto efficacemente, riordinando un complesso di norme, sia di rango primario che di rango secondario, stratificatesi in un lungo periodo di tempo; tuttavia, l'opera di razionalizzazione non può considerarsi compiuta. La nuova disciplina ha posto subito problemi interpretativi e applicativi, accentuati dalla fase transitoria di ultrattività delle precedenti disposizioni, resasi necessaria per evitare soluzioni di continuità nel quadro normativo. L'attesa di interventi correttivi ha rallentato l'attuazione del decreto e non ha giovato alla tempestiva e corretta applicazione dei nuovi principi in esso contenuti.

Un primo limitato intervento correttivo è stato effettuato con il D.L. 25 giugno 2008, n. 112⁴²², con riguardo alle limitazioni all'utilizzo del contante e dei titoli al portatore: con il ripristino di "soglie" più elevate l'obiettivo di agevolare la correntezza dei pagamenti di ammontare non particolarmente rilevante ha prevalso rispetto a quello di ampliare l'ambito della tracciabilità⁴²³.

Con la Legge 15 luglio 2009, n. 94 recante "disposizioni in materia di sicurezza pubblica"⁴²⁴ sono state apportate, ai sensi dell'articolo 3, comma 37, talune modifiche al D.Lgs. n. 231/2007⁴²⁵ ed introdotte, ex articolo 1, comma 20, specifiche prescrizioni alla disciplina sui cosiddetti money transfer⁴²⁶. Page 242

Apprezzabili interventi finalizzati a migliorare il sistema di prevenzione, ad eliminare alcune difficoltà applicative, nonché a chiarire taluni dubbi interpretativi sono contenuti nel D.Lgs. 25 settembre 2009, n. 151⁴²⁷ recante "disposizioni integrative e correttive" del D.Lgs. n. 231/2007, che il Consiglio dei Ministri ha approvato definitivamente nella riunione del 18 settembre 2009, dopo aver acquisito il parere favorevole delle competenti Commissioni parlamentari⁴²⁸. Infatti, l'articolo 1, comma 5, della Legge n. 29/2006, ha previsto la possibilità da parte del Governo di apportare modifiche e/o integrazioni all'anzidetta disciplina antiriciclaggio, entro diciotto mesi dalla sua data di entrata in vigore, nel rispetto dei principi e criteri direttivi fissati dalla richiamata legge e con la procedura ivi indicata. Il D.Lgs. n. 151/2009 si compone di 36 articoli in tutto che vanno ad incidere sul sistema normativo antiriciclaggio nei termini innanzi precisati e di cui si terrà conto nel corso dell'analisi effettuata in questo capitolo, conferendo pertanto alla stessa preziosi elementi di aggiornamento e di assoluta novità.

Occorre ammettere che alcune delle disfunzioni normative rinvenibili nel settore della lotta al riciclaggio sono dovute alle continue modifiche che hanno inciso sui relativi provvedimenti legislativi, nella prospettiva di mantenere aggiornato ed efficace il quadro giuridico volto a contrastare la criminalità che si avvale del sistema finanziario per finalità di riciclaggio. Il sovrapporsi a volte disorganico di norme, alcune delle quali anche contenute in contesti legislativi non aventi ad oggetto principale il fenomeno criminale di cui trattasi, non ha certo facilitato la coerenza complessiva del corpo legislativo sull'antiriciclaggio e, soprattutto, ha comportato anche una certa difficoltà di comprensione e corretta interpretazione di alcune disposizioni.

In tale ottica deve essere letta la delega all'Esecutivo, prima con Legge 18 aprile 2005 n. 62⁴²⁹ e poi con Legge 25 gennaio 2006 n. 29⁴³⁰, per l'emanazione di un testo unico in materia, che, tuttavia, stenta ad avere luce⁴³¹.

Ad ogni modo, il 26 febbraio 2009, nell'ambito della riunione plenaria del F.A.T.F. - G.A.F.I., presso l'O.C.S.E., è stato esaminato il Rapporto di Follow- up⁴³² della valutazione del sistema italiano contro il riciclaggio di denaro ed il finanziamento Page 243 del terrorismo, effettuata nel 2005. La delegazione italiana, presieduta dal Ministero dell'economia e delle finanze, composta da rappresentanti della Banca d'Italia, dell'U.I.F., della Guardia di Finanza, dell'Isvap e del Ministero della Giustizia, ha presentato le novità introdotte nella normativa di attuazione della terza direttiva comunitaria e i progressi compiuti per adeguare il sistema italiano agli standard internazionali in materia. La Presidenza ha apprezzato le misure adottate e la Plenaria del G.A.F.I. all'unanimità ha ritenuto che l'Italia abbia rafforzato in modo pienamente soddisfacente il proprio sistema AML/CFT in linea con le Raccomandazioni ricevute nel Rapporto di valutazione del 2005.

@2. Definizioni e principi generali

Il provvedimento normativo in esame reca, innanzitutto, al Titolo I, Capo I, una serie di definizioni (articoli 1 e 2) nonché di principi generali e prescrizioni (articoli 3 e 4) ai fini dell'applicazione della disciplina ivi contenuta. Atteso che sulle nozioni di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo ci soffermiamo più diffusamente nel corso della presente opera, in questa sede si riportano altre definizioni meritevoli di particolare attenzione:

- "mezzi di pagamento": il denaro contante, gli assegni bancari e postali, gli assegni circolari e gli altri assegni a essi assimilabili o equiparabili, i vaglia postali, gli ordini di accreditamento o di pagamento, le carte di credito e le altre carte di pagamento, le polizze assicurative trasferibili, le polizze di pegno e ogni altro strumento a disposizione che permetta di trasferire, movimentare o acquisire, anche per via telematica, fondi, valori o disponibilità finanziarie;

- "operazione": la trasmissione o la movimentazione di mezzi di pagamento. Per i professionisti, un'attività determinata o determinabile, finalizzata a un obiettivo di natura finanziaria o patrimoniale modificativo della situazione giuridica esistente, da realizzare tramite una prestazione professionale;

- "operazione frazionata": un'operazione unitaria sotto il profilo economico, di valore pari o superiore a 12.500 euro, posta in essere attraverso più operazioni, singolarmente inferiori al predetto importo, effettuate in momenti diversi ed in un circoscritto periodo di tempo fissato in sette giorni, ferma restando la sussistenza dell'operazione frazionata quando ricorrano elementi per ritenerla tale⁴³³; Page 244

- "insediamento fisico": un luogo destinato allo svolgimento dell'attività di istituto, con stabile indirizzo, diverso da un semplice indirizzo elettronico, in un Paese nel quale il soggetto è autorizzato a svolgere la propria attività. In tale luogo il soggetto deve impiegare una o più persone a tempo pieno, deve mantenere evidenze relative all'attività svolta, deve essere soggetto ai controlli effettuati dall'autorità che ha rilasciato l'autorizzazione a operare;

- "persone politicamente esposte": le persone fisiche residenti in altri Stati comunitari o in Stati extracomunitari che occupano o hanno occupato importanti cariche pubbliche nonché i loro familiari diretti o coloro con i quali tali persone intrattengono notoriamente stretti legami, individuate sulla base dei criteri stabiliti nell'articolo 1 dell'Allegato tecnico⁴³⁴;

- "prestazione professionale": prestazione professionale o commerciale correlata con le attività svolte dai soggetti indicati agli articoli 12, 13 e 14, della quale si presuma, al momento in cui inizia, che avrà una certa durata;

- "rapporto continuativo": rapporto di durata rientrante nell'esercizio dell'attività di istituto degli...