Principio e strumenti della democrazia partecipativa nell'Unione europea

• Autore: Giuseppe Morgese
• Pagine: 37-59

GIUSEPPE MORGESE

PRINCIPIO E STRUMENTI DELLA DEMOCRAZIA

PARTECIPATIVA NELL’UNIONE EUROPEA

SOMMARIO: 1. Introduzione. Il principio della democrazia partecipativa. – 2. Gli strumenti

previsti dall’art. 11 TUE: il dialogo civile “orizzontale”. – 3. Segue: il dialogo civile

“verticale”. – 4. Segue: le consultazioni della Commissione. – 5. Segue: l’iniziativa dei

cittadini e il regolamento (UE) n. 211/2011. – 6. Conclusioni.

1. Tra le novità della riforma di Lisbona, merita particolare attenzione il prin-

cipio della democrazia partecipativa. Esso si affianca a quello, tradizionale, della

democrazia rappresentativa nell’ottica di una migliore partecipazione dei citta-

dini europei alla vita democratica dell’Unione europea.

In generale, la “democrazia” rappresenta, ai sensi dell’art. 2 TUE, uno dei

valori fondanti dell’Unione, valore comune ai suoi Stati membri. Sul piano na-

zionale, i Trattati non indicano alcun preciso modello di “democrazia” ritenuto

preferibile rispetto agli altri; tuttavia, viene richiesta la garanzia minima della

derivazione e legittimazione dei pubblici poteri dalla volontà popolare1. Al li-

vello dell’Unione, si ricorda che il preambolo del Trattato di Lisbona2 evidenzia

la volontà degli Stati membri di “completare il processo avviato dal trattato di

Amsterdam e dal trattato di Nizza al fine di rafforzare l’efficienza e la legittimità

democratica dell’Unione”. Il valore della democrazia si manifesta, tra l’altro, nel

rispetto del ruolo e delle prerogative del Parlamento europeo quale organo rap-

presentativo dei cittadini europei3; nell’accresciuto ruolo dei parlamenti nazio-

1 Così U. VILLANI, Istituzioni di diritto dell’Unione europea, Bari, 2010, II ed., p. 33, che in

proposito ricorda l’art. 21, par. 3, della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948,

secondo cui “[t]he will of the people shall be the basis of the authority of government; this will

shall be expressed in periodic and genuine elections which shall be by universal and equal suf-

frage and shall be held by secret vote or by equivalent free voting procedures”.

2 Cfr. il Trattato di Lisbona che modifica il Trattato sull’Unione europea e il Trattato che

istituisce la Comunità europea, firmato a Lisbona il 13 dicembre 2007, GUUE C 306, 17 dicembre

2007, p. 1 ss. Le versioni consolidate del Trattato sull’Unione europea (TUE) e del nuovo Trattato

sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), che sostituisce il Trattato che istituisce la Comu-

nità europea, sono pubblicate ivi C 83, 30 marzo 2010, p. 1 ss.

3 Sentenza della Corte di giustizia del 29 ottobre 1980, causa 138/79, Roquette Frères c.

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nali4; e infine nel coinvolgimento “diretto” dei cittadini sulla base del principio

della democrazia partecipativa.

La ragione dell’inserimento, nel quadro dei Trattati, di tale principio accanto a

quello della democrazia rappresentativa risiede soprattutto nel convincimento che

quest’ultima sia certamente necessaria ma ormai non più sufficiente a caratteriz-

zare il fondamento democratico dell’integrazione europea5. Non si intende con

questo sminuire l’importanza della duplice legittimità democratica dell’Unione

ribadita nell’art. 10, par. 1, TUE, ai sensi del quale “[i]l funzionamento dell’U-

nione si fonda sulla democrazia rappresentativa”6. In quest’ottica, anzi, a sèguito

della riforma di Lisbona non si può evitare di dare un giudizio positivo alle previ-

sioni riguardanti il rafforzamento dei poteri del Parlamento europeo7 e il ruolo dei

parlamenti nazionali nel loro dialogo diretto con le istituzioni dell’Unione8.

Ciò nonostante, è dato assistere ormai da anni a una generale “disaffezione”

da parte dei cittadini nei confronti dei tradizionali meccanismi della democrazia

rappresentativa. Pur non essendo questa la sede per considerazioni di simile por-

tata, basti ricordare che tale disaffezione è dovuta, in parte, alla percepita “lonta-

nanza” delle istituzioni sia nazionali sia europee9 e, in parte, alla crescente sfidu-

Consiglio, Raccolta, p. 3333 ss., punto 33, in cui si sostiene che la consultazione del Parlamento

europeo (all’epoca prescritta come obbligatoria per l’adozione degli atti da parte del Consiglio)

riflette “un fondamentale principio della democrazia, secondo cui i popoli partecipano all’eserci-

zio del potere per il tramite di un’assemblea rappresentativa”.

4 Art. 12 TUE. Tuttavia, come nota E. TRIGGIANI, Gli equilibri politici interistituzionali

dopo la riforma di Lisbona, in SIE, 2010, p. 29, ciò è indice di una visione interstatuale anziché

integrazionista.

5 Per un discorso più ampio vedi G. MORO, Cittadini in Europa. L’attivismo civico e l’espe-

rimento democratico comunitario, Roma, 2009, p. 74 ss.

6 Essa è per un verso europea (o diretta), in quanto “[i] cittadini sono direttamente rappresen-

tati, a livello dell’Unione, nel Parlamento europeo” (art. 10, par. 2, primo periodo, TUE); per altro

verso, nazionale (o indiretta) dato che “[g]li Stati membri sono rappresentati nel Consiglio euro-

peo dai rispettivi capi di Stato o di governo e nel Consiglio dai rispettivi governi, a loro volta de-

mocraticamente responsabili dinanzi ai loro parlamenti nazionali o dinanzi ai loro cittadini” (art.

10, par. 2, secondo periodo, TUE). In argomento vedi U. VILLANI, op. cit., p. 39 ss.

7 Soprattutto con riferimento alla generalizzazione della procedura legislativa “ordinaria”

basata sulla codecisione tra Parlamento e Consiglio.

8 Indicazioni sul punto in A. SANTINI, L’assetto istituzionale dell’Unione europea: verso una

maggiore efficienza e legittimità democratica?, in U. DRAETTA, A. SANTINI (a cura di), L’Unione

europea in cerca d’identità. Problemi e prospettive dopo il fallimento della “Costituzione”, Mi-

lano, 2008, p. 81 ss. e spec. pp. 91-96, e U. VILLANI, L’impatto del Trattato di Lisbona sul ruolo

dei parlamenti nazionali, in C. DECARO, N. LUPO (a cura di), Il “dialogo” tra parlamenti: obiettivi

e risultati, Roma, 2009, p. 407 ss.

9 Così anche la comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al

Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, del 13 ottobre 2005, Il contri-

buto della Commissione al periodo di riflessione e oltre: un Piano D per la democrazia, il dialogo

e il dibattito, COM(2005)494 def., spec. par. 2. Secondo V. CUESTA LOPEZ, The Lisbon Treaty’s

Provisions on Democratic Principles: A Legal Framework for Participatory Democracy, in EPL,

2010, pp. 123-124, invece, le cause di tale disaffezione derivano dall’illusione di voler trasferire

sic et simpliciter al livello sovranazionale i tradizionali meccanismi nazionali di rappresentanza

politica.