I diversi regimi normativi applicabili all'ingresso e al soggiorno degli stranieri nell'Unione europea in base alla cittadinanza degli stessi

• Autore: Giovanni Cellamare
• Pagine: 111-138

GIOVANNI CELLAMARE

I DIVERSI REGIMI NORMATIVI APPLICABILI

ALL’INGRESSO E AL SOGGIORNO

DEGLI STRANIERI NELL’UNIONE EUROPEA

IN BASE ALLA CITTADINANZA DEGLI STESSI

SOMMARIO: 1. Premessa. – 2. La disciplina generale dell’UE sui controlli delle persone

all’atto dell’attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri. – 3. Segue: … e

sul rilascio dei visti e di altri titoli di soggiorno per un breve periodo. – 4. La modesta

incidenza sul regime esposto nel paragrafo che precede delle norme internazionali che

operano a favore di cittadini di Stati terzi parti di accordi sulla facilitazione del rilascio

di visti (di breve periodo) per l’ingresso nell’UE. – 5. La disciplina in materia di in-

gresso, soggiorno e circolazione di stranieri nell’UE “derivata” dall’operare del diritto di

libera circolazione dei cittadini della stessa Unione. – 6. I regimi speciali previsti nella

subiecta materia da norme internazionali applicabili a favore di cittadini di Stati terzi: gli

accordi che seguono da vicino la disciplina sulla libera circolazione dei cittadini dell’U-

nione. – 7. Segue: Il regime speciale in materia di immigrazione previsto dall’Accordo di

associazione (già stipulato dalla CEE) con la Turchia e dal relativo Protocollo opzionale.

– 8. Segue: L’incidenza della disciplina in parola sul regime generale in materia di visti

e soggiorno dei cittadini di Stati terzi. Le indicazioni della Corte di giustizia. – 9. La

variabilità dei regimi precedentemente considerati in funzione della cittadinanza delle

persone interessate e il divieto di discriminazione in base alla nazionalità previsto nel

TFUE e nella CEDU.

1. Come è noto, una delle manifestazioni più significative del processo di

integrazione europea è data dal progressivo ampliamento dell’ambito soggettivo

di applicazione del diritto di libera circolazione dei cittadini degli Stati membri

nel territorio degli stessi: inizialmente riconosciuto in considerazione dell’atti-

vità economicamente finalizzata dei suoi beneficiari, quel diritto è stato esteso ad

altre categorie di cittadini degli Stati membri. L’ampliamento in parola, come

pure è noto, è stato consolidato, dall’introduzione della cittadinanza dell’Unione:

in effetti, tra i diritti che questa riconosce a “ogni cittadino” figura il diritto “di

circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri”, nei li-

miti e alle condizioni previste. Lo stesso trova la sua compiuta disciplina nella

direttiva 2004/381.

1 Come è noto, l’art. 20 TFUE, riprendendo l’art. 9 TUE, istituisce “una cittadinanza dell’U-

nione” e elenca i diritti dei cittadini, tra i quali quello indicato, nel testo (par. 2, lett. a). Si ha ri-

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Orbene, in vista della piena affermazione della libera circolazione delle per-

sone in uno “spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne” (art.

3, par. 2, TUE), estendendo gli obiettivi del Trattato di Amsterdam, l’art. 77, par.

1, lettere a) e b) TFUE, prevede che quest’ultima “sviluppa una politica volta a

(…) garantire l’assenza di qualsiasi controllo sulle persone a prescindere dalla

loro nazionalità all’atto dell’attraversamento delle frontiere interne”, nonché, in

connessione, “il controllo delle persone e la sorveglianza efficace dell’attraver-

samento delle frontiere esterne”2. In altri termini, l’abbattimento del primo con-

trollo, nello “spazio di libertà, sicurezza e giustizia” (cui è dedicato il Titolo V

TFUE), è compensato dal rafforzamento del secondo. Ciò ancorché, come è fa-

cile scorgere e si avrà modo di precisare ulteriormente, nel controllo all’attraver-

samento delle frontiere esterne, la disciplina sulle condizioni di ingresso e di

soggiorno – in particolare quella sui visti – riguardi unicamente i cittadini di

Paesi terzi, limitandosi il controllo dei cittadini dell’Unione e di altri beneficiari

alla libera circolazione all’accertamento della loro identità personale3.

Giusta una definizione diffusamente accolta in atti normativi dell’Unione,

sono da considerare cittadini di Paesi terzi le persone cui faccia difetto la cittadi-

guardo a un diritto – al quale è dedicato anche l’art. 21 – che può essere esercitato tra gli Stati

membri (v. le sentenze della Corte di giustizia del 25 luglio 2008, causa C-127/08, Metock e altri,

punto 58 ss., e del 5 maggio 2011, causa C-434/09, McCarthy) e, con le precisazioni che seguono,

di cittadini di detti Stati. Ampia è la bibliografia sulla cittadinanza dell’Unione: anche per altre

indicazioni, v. E. TRIGGIANI, Cittadinanza europea per la “utopia” sovranazionale, in Studi

sull’integrazione europea, 2006, p. 435 ss. (nonché il contributo dello stesso a. in questo vol.); C.

MORVIDUCCI, I diritti dei cittadini europei, Torino, 2010, in specie p. 259 ss. Per l’evoluzione

normativa sinteticamente richiamata nel testo v. gli atti di seguito elencati, per l’appunto, nella

direttiva n. 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al

diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel

territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive

64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE,

90/365/CEE e 93/96/CEE: nella direttiva sono elencate le norme abrogate a partire dal 30 aprile

2006. Sul ruolo dell’atto in parola (volto a “rafforzare” il diritto indicato nel testo, con la conse-

guenza che non potrebbe aversi una restrizione dei diritti già derivanti nella subiecta materia dalle

norme vigenti anteriormente alla medesima direttiva), v. le sentenze Metock e altri, cit., punto 59,

e McCarthy, cit., punto 28. L’ampliamento di cui si tratta è stato favorito dalla giurisprudenza

della Corte sull’ambito di applicazione del diritto di libera circolazione: sinteticamente, oltre alle

indicazioni presenti nella decisione da ultimo citata, v. la sentenza del 21 febbraio 2006, causa

C-152/03, Ritter-Coulais, punto 30 ss. Quanto precede non esclude l’autonomia disciplinare dei

profili lavorativi della libera circolazione: cfr. il recente regolamento (UE) n. 492/2011 del Parla-

mento europeo e del Consiglio, del 5 aprile 2011, relativo alla libera circolazione dei lavoratori

all’interno dell’Unione. Atti, documenti dell’UE e sentenze della Corte di giustizia sono nel sito

http://europa.eu.

2 Corsivi aggiunti.

3 Cfr. infra, par. 2; sulla differenza di trattamento derivante dalla disciplina considerata nelle

pagine che seguono (differenza non rilevabile, invero, da altri settori del diritto dell’Unione: cfr.

tra gli altri E. GUILD, Citizen Without a Constitution, Borders Without a State: EU Free Movement

of Persons, in A. BALDACCINI, E. GUILD, H. TONER, Whose Freedom, Security and Justice: EU

Immigration and Asylum Law and Policy, Oxford-Portland, 2007, p. 25 ss., in specie p. 39 s.) v.

infra, par. 9.