Democrazia e partecipazione politica nella giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea

• Autore: Massimo Starita
• Pagine: 3-35

MASSIMO STARITA

DEMOCRAZIA E PARTECIPAZIONE POLITICA

NELLA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE

DI GIUSTIZIA DELL’UNIONE EUROPEA

SOMMARIO: 1. Introduzione. – 2. I principi democratici dell’Unione dopo il Trattato di Li-

sbona. – 3. Il principio democratico/rappresentativo nella giurisprudenza della Corte di

giustizia: generalità. – 4. Segue: principio democratico/rappresentativo e “lacune proce-

durali” dei Trattati. – 5. Segue: principio democratico/rappresentativo e interpretazione

di espressioni vaghe dei Trattati. – 6. Segue: principio democratico/rappresentativo e

soluzione dei conflitti fra norme dei Trattati. – 7. Segue: il rango del principio democra-

tico/rappresentativo. – 8. Il principio democratico/deliberativo nella giurisprudenza della

Corte: generalità. – 9. Segue: principio democratico/deliberativo e obbligo di motiva-

zione. – 10. Segue: principio democratico/deliberativo e diritto di accesso ai documenti.

– 11. Segue: principio democratico/deliberativo e diritto delle parti interessate e del pub-

blico in generale ad essere consultati nei procedimenti di adozione degli atti legislativi.

– 12. Segue: principio democratico/deliberativo e legittimazione ad agire per l’annulla-

mento di atti legislativi. – 13. Possibili scenari futuri.

1. La questione che questo scritto si propone di affrontare riguarda il posto

che i principi democratici occupano nella giurisprudenza della Corte di giustizia.

Dal momento che il Trattato di Lisbona ha introdotto nel Trattato sull’Unione

europea un gruppo di “Disposizioni relative ai principi democratici” e che ciò

rappresenta un’indubbia novità rispetto al passato, il nostro lavoro potrebbe es-

sere scomposto in due parti: la prima attinente alla ricostruzione della giurispru-

denza esistente in materia; la seconda alla valutazione delle possibilità aperte dal

Trattato di Lisbona.

Nel seguire questa logica, attribuiremo peraltro un peso preponderante alla

prima parte. Ciò essenzialmente per tre ragioni. La prima consiste nell’esiguità

degli studi dottrinali specificamente dedicati alla giurisprudenza della Corte di

giustizia in tema di principi democratici, a fronte, invece, di un dibattito pode-

roso sulla democrazia nell’Unione sotto il profilo della teoria politica e di uno

studio meticoloso di tutti gli sviluppi normativi di volta in volta introdotti in

materia dai Trattati di revisione. D’altra parte, l’interesse a procedere ad una tale

ricostruzione aumenta se si tiene presente la circostanza – e veniamo così alla

seconda ragione – che i principi democratici del Trattato di Lisbona non si limi-

4 Massimo Starita

tano a quelli tipici della democrazia rappresentativa, ma sono molteplici. Eb-

bene, questa pluralità di principi si ritrova anche nella giurisprudenza della

Corte? La terza ragione è che l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona costitui-

sce un evento ancora piuttosto vicino nel tempo e quindi il discorso sul post-Li-

sbona non può che essere allo stato di tipo prognostico. Ragionare sull’atteggia-

mento finora tenuto dalla Corte diventa pertanto importante anche per impostare

correttamente il discorso sui suoi possibili atteggiamenti futuri alla luce delle

nuove norme contenute nei Trattati.

Nella prima parte, corrispondente ai paragrafi 3-12, cercheremo allora di ve-

rificare quali nozioni di democrazia possono ricavarsi dalla giurisprudenza, quali

funzioni i principi democratici hanno svolto ed entro quali limiti la loro applica-

zione è stata contenuta. Il discorso si svolgerà distinguendo le due principali

nozioni di democrazia che da almeno due decenni sono al centro del dibattito

teorico sulla democrazia (e che sono oggi ricavabili dal Trattato di Lisbona): la

democrazia rappresentativa (paragrafi 3-7) e la democrazia deliberativa (8-12).

Nell’ultimo paragrafo, invece, svolgeremo alcune considerazioni sulla questione

se le novità introdotte con il Trattato di Lisbona in materia di principi democratici

sono idonee a modificare in futuro il loro uso da parte della Corte di giustizia.

Prima di procedere in questa direzione è opportuno, però, ricordare preliminar-

mente i caratteri fondamentali assunti dal processo di democratizzazione dell’U-

nione europea ed in modo particolare il quadro che si ricava dalla lettura del

Trattato sull’Unione europea nella sua versione attuale (par. 2).

2. Come è noto, al centro del processo di democratizzazione delle Comunità

europee, prima, e dell’Unione europea, poi, si è trovato il Parlamento europeo.

Una volta trasformato in istituzione eletta a suffragio universale e diretto nel

19761, il Parlamento ha visto tutti i suoi poteri accrescersi in modo costante, da

quelli attinenti alla funzione di controllo politico sull’attività delle altre istituzioni,

a quelli di partecipazione nei processi decisionali. Si può pertanto correttamente

descrivere questo processo di democratizzazione degli assetti istituzionali nell’U-

nione europea come un fenomeno di “democratization through parlamentarization”2.

Ciò è stato notato anche dalla Corte europea dei diritti dell’uomo che, nella

celebre sentenza Matthews, ha affermato che la combinazione delle due trasfor-

mazioni cui si è fatto cenno, e cioè l’introduzione del principio dell’elezione a

suffragio universale e diretto dei membri del Parlamento europeo e il rafforza-

mento del suo ruolo, ha reso questa istituzione una componente del “corpo legi-

slativo” degli Stati membri3.

1 Tale passaggio si è realizzato con l’Atto relativo all’adozione dei rappresentanti nell’As-

semblea a suffragio universale diretto, allegato alla decisione del Consiglio del 20 settembre 1976,

GUCE L 278, 8 ottobre 1976, p. 1 ss.

2 V. CUESTA LOPEZ, The Lisbon Treaty’s Provisions on Democratic Principles: A Legal Fra-

mework for Participatory Democracy, in EPL, 2010, p. 129.

3 Corte europea dei diritti dell’uomo, Grande Camera, sentenza del 18 febbraio 1999, Mat-

Democrazia e partecipazione politica 5

Tuttavia, con l’adozione del Trattato di Lisbona si è assistito ad un cambia-

mento di prospettiva. Il titolo II del Trattato sull’Unione europea, nella versione

consolidata che risulta dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, rubricato

“Disposizioni relative ai principi democratici” e composto di quattro articoli,

contempla diversi canali di legittimazione democratica, riportabili in parte alla

concezione rappresentativa della democrazia e, per un’altra parte, a modelli deli-

berativi. L’idea di combinare insieme principi democratici differenti proviene

d’altra parte dal Trattato-Costituzione, al quale il Trattato di Lisbona s’ispira

largamente, pur discostandosene in qualche punto.

Seguendo il solco tracciato dal primo, anche il secondo inserisce tra i suoi

obiettivi quello di “rafforzare il funzionamento democratico delle istituzioni”4

ed alla questione della legittimità democratica dell’Unione risponde in modo

articolato.

La prima preoccupazione del Trattato è quella di affermare il principio della

democrazia rappresentativa come base essenziale della legittimità democratica

del diritto dell’Unione. Si prevede, infatti, per la prima volta in modo espresso

che “il funzionamento dell’Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa”5.

Tale principio, proclamato nell’art. 10, par. 1 (che riproduce il contenuto dell’art.

I-46 del Trattato-Costituzione), sarebbe garantito in primis dalla presenza nel

quadro istituzionale del Parlamento europeo, ma anche dal Consiglio e dal Con-

siglio europeo, dato che i governi degli Stati membri, che li compongono, sono a

loro volta responsabili politicamente nei confronti dei rispettivi Parlamenti na-

zionali. In altri termini, nel caso del Parlamento europeo il principio della rappre-

sentanza sarebbe tutelato direttamente, attraverso elezioni a suffragio universale

thews c. Regno Unito, paragrafi 48-53. Sulla nozione di “corpo legislativo” nella giurisprudenza

della Corte europea dei diritti dell’uomo v. M. STARITA, Commento all’art. 3 del Protocollo addi-

zionale alla CEDU, in S. BARTOLE, P. DE SENA, V. ZAGREBELSKY (a cura di), Commentario alla

Convenzione europea per la tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, Padova, in

corso di pubblicazione.

4 Preambolo, 7° “considerando”. Anche il Trattato-Costituzione si riproponeva espressa-

mente di affrontare il problema della legittimità democratica dell’Unione, dichiarando nel pream-

bolo, al 2° “considerando”, che l’Europa “intende approfondire il carattere democratico e traspa-

rente della vita pubblica”.

5 Il primo riferimento espresso alla democrazia si ha con l’art. F del TUE di Maastricht, ma

questo si limitava soltanto a riconoscere che gli Stati membri, ma non il funzionamento dell’U-

nione, si fondavano su principi democratici: “L’Unione rispetta l’identità nazionale dei suoi Stati

membri, i cui sistemi di governo si fondano sui principi democratici” (anche se una parte della

dottrina era propensa a ritenere che il riferimento ai valori democratici s’imponesse anche come

esigenza delle istituzioni dell’Unione: D. SIMON, Art. F, in V. CONSTANTINESCO, J. P. JACQUÉ, R.

KOVAR, D. SIMON (dirs.), Traité sur l’Union européenne (signé à Maastricht le 7 février 1992):

Commentaire article par article, Paris, 1995, pp. 83-84). La vaghezza della formula rimase an-

che con il Trattato di Amsterdam (“l’Unione si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto

dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, e dello stato di diritto, che sono comuni agli

Stati membri”, corsivo nostro). A partire dal Trattato di Amsterdam, d’altro canto, la clausola si

è legata ai meccanismi sanzionatori nei confronti degli Stati membri, introdotti con l’art. F.1 (poi

art. 7) TUE.