Riforma della legge italiana sulla cittadinanza e diritto dell'Unione europea

• Autore: Egeria Nalin
• Pagine: 161-177

EGERIA NALIN

RIFORMA DELLA LEGGE ITALIANA

SULLA CITTADINANZA E DIRITTO

DELL’UNIONE EUROPEA

SOMMARIO: 1. L’incidenza delle leggi attributive della cittadinanza nazionale sullo status di

cittadino europeo. – 2. L’obbligo di rispettare il diritto dell’Unione e i limiti alla discre-

zionalità degli Stati in materia di cittadinanza. – 3. La legge italiana in materia di attribu-

zione della cittadinanza. – 4. Il disegno di legge relativo alla modifica dei criteri di attri-

buzione della cittadinanza italiana. – 5. Conclusioni.

1. La cittadinanza europea, istituita dal Trattato di Maastricht, rappresenta –

secondo la costante interpretazione della Corte di giustizia – lo status fondamen-

tale dei cittadini dei Paesi dell’Unione europea1.

Per quanto qui rileva, è sufficiente ricordare che il Trattato di Lisbona, raffor-

zandone la centralità e l’importanza, ribadisce che essa spetta a tutti i cittadini

degli Stati membri dell’UE, aggiungendosi a quella nazionale (art. 9 TUE)2; sta-

bilisce che “L’Unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e

giustizia senza frontiere interne (…)” (art. 3, par. 2, TUE); attribuisce ai mede-

simi il diritto di iniziativa legislativa popolare (articoli 11, par. 4, TUE, e 24, par.

1, TFUE); dispone che “i cittadini sono direttamente rappresentati (…) nel Par-

1 Tra le altre, vedi le sentenze del 20 settembre 2001, causa C-184/99, Grzelczyk, Raccolta,

p. I-6193 ss., punto 31; del 17 settembre 2002, causa C-413/99, Baumbast, ivi, p. I-7091 ss., punto

82; del 2 marzo 2010, causa C-135/08, Rottmann, non ancora pubblicata in Raccolta, punto 43;

dell’8 marzo 2011, causa C-34/09, Ruiz Zambrano, non ancora pubblicata in Raccolta, punto 41.

2 In argomento cfr. V. LIPPOLIS, La cittadinanza europea, Bologna, 1994, p. 61 ss.; M. CAR-

TABIA, voce Cittadinanza europea, in EG, VI, Aggiornamento, Roma, 1995, p. 5 ss., i quali par-

lano, rispettivamente, di “cittadinanza duale” e di “cittadinanza complementare”. Sul carattere sui

generis della cittadinanza europea, vedi, altresì, L. S. ROSSI, Uguaglianza – Cittadinanza, in ID. (a

cura di), Carta dei diritti fondamentali e Costituzione dell’Unione europea, Milano, 2002, p. 109

ss. Sul significato da attribuire all’espressione “si aggiunge alla cittadinanza nazionale”, utilizzata

nel Trattato di Lisbona in luogo di quella presente nell’art. 17 TCE, che parlava di “complemento

della cittadinanza nazionale”, vedi A. SCHRAUWEN, European Union Citizenship in the Treaty of

Lisbon: Any Change at all?, in Maastricht JECL, 2008, p. 59 ss.; J. SHAW, The Constitutional

Development of Citizenship in the EU Context: with or whitout the Treaty of Lisbon, in I. PERNICE,

E. TANCHEV (eds.), Ceci n’est pas une Constitution – Constitutionalism without a Constitution?,

Berlin, 2009, p. 111 ss.

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lamento europeo” e che il Parlamento europeo “è composto di rappresentanti dei

cittadini dell’Unione” (articoli 10, par. 2, e 14, par. 2, TUE). In questo modo, il

nuovo Trattato accentua il legame tra cittadini e Parlamento europeo e, di conse-

guenza, tra cittadini e Unione, in senso funzionale al consolidamento del pro-

cesso di integrazione3.

Peraltro, il Trattato di Lisbona non istituisce un procedimento autonomo per

la concessione della cittadinanza europea, in quanto continua ad essere “cittadino

dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro” (art. 20, 2°

comma, TFUE). In altri termini, sono gli Stati, attraverso le norme nazionali

sull’attribuzione e sulla revoca della propria cittadinanza, a determinare, altresì,

l’attribuzione e la revoca della cittadinanza dell’UE.

La ragione di questa scelta risiede nella natura stessa dell’Unione e, soprat-

tutto, nel fondamentale principio di attribuzione4: il sistema si fonda sulla volon-

taria auto-limitazione di sovranità da parte degli Stati e, di conseguenza, la citta-

dinanza europea si fonda e deriva da quelle nazionali.

Nondimeno, l’Unione non è affatto indifferente riguardo al modo in cui gli

Stati esercitano questa loro competenza. Già il Consiglio europeo di Tampere del

15-16 ottobre 1999 – sulle cui basi sono stati riconosciuti ai residenti di lungo

periodo una serie di diritti economici e sociali, spesso assimilabili a quelli dei

cittadini5 – ha approvato “l’obiettivo di offrire ai cittadini dei Paesi terzi che sog-

giornano legalmente in maniera prolungata l’opportunità di ottenere la cittadi-

nanza dello Stato membro in cui risiedono”.

3 Da notare che l’art. 190, par. 1, TCE definiva il Parlamento come rappresentante dei popoli

degli Stati. Nell’ottica indicata nel testo va letto, da una parte, il potenziamento del ruolo del Par-

lamento, realizzato dal Trattato di Lisbona attraverso la trasformazione della procedura di codeci-

sione in procedura legislativa ordinaria (art. 289 TFUE) e la conseguente equiparazione delle

funzioni del Parlamento a quelle del Consiglio (articoli 14, par. 1, e 16, par. 1, TUE); dall’altra,

l’attribuzione del suddetto diritto di iniziativa legislativa popolare a un milione di cittadini di più

Stati membri (in argomento vedi F. RASPADORI, La democrazia partecipativa ed il diritto di inizia-

tiva dei cittadini europei, in SIE, 2010, p. 675 ss., e, più in generale, sui diritti del cittadino, C.

MORVIDUCCI, I diritti dei cittadini europei, Torino, 2010). In poche parole, come evidenzia E.

TRIGGIANI, La cittadinanza europea per la “utopia” sovranazionale, in SIE, 2006, p. 435 ss., in

specie p. 455 ss., nonché in Studi in onore di Vincenzo Starace, Napoli, 2009, II, p. 1255 ss.; ID.,

L’Unione europea dopo la riforma di Lisbona, Bari, 2011, p. 37, il nuovo assetto di Lisbona pone

la cittadinanza europea come strumento per rafforzare le cittadinanze nazionali “in rapporto di

feconda interazione”.

4 Articoli 5, par. 2, e 13, par. 2, TUE.

5 Il riferimento è alla direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa

allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, GUUE L 16, 23

gennaio 2004, p. 44 ss., e al regolamento (CE) n. 859/2003 del Consiglio, del 14 maggio 2003, che

estende le disposizioni del regolamento (CEE) n. 1408/71 e del regolamento (CEE) n. 574/72 ai

cittadini di paesi terzi cui tali disposizioni non siano già applicabili a causa della nazionalità,

GUUE L 124, 20 maggio 2003, p. 1 ss. Per un dettagliato esame della direttiva, si rinvia a. G.

CELLAMARE., La disciplina dell’immigrazione nell’Unione europea, Torino, 2006, p. 174 ss. Sullo

statuto dei residenti di lungo periodo nell’Unione vedi, altresì, A. DI STASI, Statuto euro-nazionale

dell’immigrato di lungo periodo, in U. LEANZA (a cura di), Le migrazioni. Una sfida per il diritto

internazionale, comunitario e interno, Napoli, 2005, p. 451 ss.