L'uguaglianza tra cittadini europei? Una nuova sfida per un problema annoso

• Autore: Valeria Di Comite
• Pagine: 85-109

VALERIA DI COMITE

L’UGUAGLIANZA TRA CITTADINI EUROPEI?

UNA NUOVA SFIDA PER UN PROBLEMA ANNOSO

SOMMARIO: 1. Introduzione. – 2. Il principio di non discriminazione in base alla nazionalità a

seguito del Trattato di Lisbona. – 3. L’effetto estensivo nella giurisprudenza della Corte

di giustizia. – 4. L’applicazione del principio ratione personae. – 5. Segue: l’applica-

zione del principio ratione materiae. – 6. Il diritto dei cittadini europei “non economica-

mente attivi” a non subire discriminazioni nell’esercizio delle libertà stabilite dal diritto

dell’Unione europea. – 7. La posizione dei cittadini “statici” e le discriminazioni a rove-

scio. – 8. Considerazioni conclusive.

1. Sin dai primi momenti del processo di costruzione europea il principio di

non discriminazione in ragione di nazionalità1 ha giocato un ruolo essenziale per

giungere a concretizzare gli scopi del diritto comunitario, evitando che fossero

istituiti o mantenuti degli ostacoli nella realizzazione delle quattro libertà fonda-

mentali. Nel contesto del diritto comunitario originario non si è però affermato un

“précepte général d’égalité de traitment”2, per cui detto principio ha avuto la fun-

zione di evitare ingiustificati trattamenti discriminatori operando esclusivamente

rispetto a situazioni rientranti nell’ambito di applicazione delle regole del mede-

simo Trattato CE e del diritto derivato. Tale principio fondamentale si è dunque

sempre posto come limite rispetto all’azione delle istituzioni3 e degli Stati mem-

bri, ma esclusivamente in relazione alla sfera di applicazione del diritto UE.

1 Il principio di non discriminazione in base alla nazionalità, inizialmente stabilito dall’art. 7

del Trattato sulla Comunità economica europea (TCEE) è divenuto art. 6 del Trattato sulla Comu-

nità europea (TCE), con l’entrata in vigore del Trattato di Maastricht, e poi art. 12, con la nume-

razione introdotta dal Trattato di Amsterdam, ed è attualmente previsto – con la medesima formu-

lazione – dall’art. 18 del Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE).

2 K. LENAERTS, L’égalité de traitement en droit communautarie, in CDE, 1991, p. 3 ss.

3 La violazione del principio di non discriminazione è stata invocata per valutare la validità

di atti di diritto derivato che non riconoscevano la piena parità di trattamento tra i cittadini degli

Stati membri. Cfr. sentenza del 15 gennaio 1986, causa 359/87, Pinna c. Caisse d’allocations fa-

miliales de la Savoie, Raccolta, p. 585; più di recente v. sentenza del 4 giugno 2009, cause riunite

C-22 e 23/08, Vatsouras e Koupatantze c. Arbeitsgemeinschaft (ARGE) Nürunberg 900, ivi, p.

I-4585, concernente una questione pregiudiziale sollevata per conoscere della validità dell’art. 24,

par. 2 della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, re-

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In una situazione chiaramente collegata all’esercizio di un’attività di rilievo

comunitario, la Corte non ha esitato a riconoscere che il divieto di discriminazione

previsto dalla pertinente norma del Trattato4 non fosse altro che “l’espressione

specifica del principio generale di uguaglianza che fa parte dei principi fondamen-

tali del diritto comunitario”5. Al principio è stato quindi riconosciuto per via pre-

toria valore di “règle de droit supérieure non écrite d’application gènèrale”6.

Nonostante la grande rilevanza del principio, la sua applicazione è però logi-

camente correlata all’esercizio di una libertà o di un diritto stabilito nel Trattato.

Nel presente lavoro si intende, peraltro, accertare se la giurisprudenza più recente

consenta di superare in via interpretativa alcuni problemi relativi ai limiti di fun-

zionamento del principio con riferimento alla cittadinanza europea.

2. Sotto il profilo normativo il “limite naturale” del principio continua ancora

oggi a caratterizzarne l’operatività; infatti l’art. 18 TFUE non modifica in alcun

modo il tenore letterale del precedente art. 12 TCE secondo cui è vietata ogni

discriminazione in base alla nazionalità “nel campo di applicazione dei trattati, e

senza pregiudizio delle disposizioni particolari dagli stessi previsti”. In altri ter-

mini, affinché tale principio possa operare non solo è necessario trovarsi in un

ambito materiale di competenza dell’Unione ma non devono neanche trovare

applicazioni le eccezioni e le deroghe epressamente previste.

Come è noto, infatti, in base al Trattato gli Stati membri possono stabilire

restrizioni – per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica

– alla libera circolazione dei lavoratori (art. 45, par. 3, TFUE), al diritto di stabi-

lativa al diritto dei cittadini dell’Unione di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli

Stati membri, GUUE L 158, 30 aprile 2004, p. 77 ss. In merito alla sua applicazione cfr. la rela-

zione della Commissione sull’attuazione della direttiva negli Stati membri COM(2008)840 def.,

del 10 dicembre 2009, nonché la comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al

Consiglio concernente gli orientamenti per un migliore recepimento e una migliore applicazione

della direttiva 2004/38, COM(2009)313 def., del 2 luglio 2009.

4 Nel caso di specie si trattava dell’art. 40, par. 3, 2° comma TCEE, inerente al divieto di discri-

minazione tra produttori e consumatori della Comunità nell’ambito dell’organizzazione comune dei

mercati, ossia nel contesto della politica agricola comune. Cfr. sentenza del 19 ottobre 1977, cause

riunite 117/76 e 16/77, Ruckdeschel c. Hauptzollamt Hamburg-St. Annen, Raccolta, p. 1753.

5 La Corte ha inoltre precisato che “questo principio impone di non trattare in modo diverso

situazioni analoghe, salvoché una differenza di trattamento sia obiettivamente giustificata”, ibidem,

punto 7. Tali constatazioni sono state costantemente ribadite dalla Corte. Sul principio di non discri-

minazione cfr. F. CAPOTORTI, Le principe d’égalité en droit économique: rapport communautaire, La

Haye, 1984, II, 2-3, n. 1, B; E. TRIGGIANI, Il trattamento della nazione più favorita, Napoli, 1984; M.

BENEDETTELLI, Il giudizio di eguaglianza nell’ordinamento giuridico delle Comunità europee, Pa-

dova, 1989; R. HERNU, Principe d’égalité et principe de non-discrimination dans la jurisprudence

de la Cour de justice des Communautés européennes, Paris, 2003; C. SANNA, Commento all’art. 12,

in A. TIZZANO (a cura di), Trattati dell’Unione europea e della Comunità europea, Milano, 2004, p.

231 ss.; D. MARTIN, Égalité et non-discrimination dans la jurisprudence communautaire. Étude

critique à la lumiére d’une approche comparatiste, Bruxelles, 2006; A. EPINEY, The Scope of Article

12 EC: Some Remarks on the Influence of European Citizenship, in ELJ, 2007, p. 611 ss.; P. DOLLAT,

La citoyenneté européenne. Théorie et status, Bruxelles, 2008, p. 25 ss.

6 K. LENAERTS, op. cit., p. 6.