La (fragile) dimensione esterna della cittadinanza europea

• Autore: Ivan Ingravallo
• Pagine: 139-159

IVAN INGRAVALLO

LA (FRAGILE) DIMENSIONE ESTERNA

DELLA CITTADINANZA EUROPEA

SOMMARIO: 1. Premessa. – 2. La differenza tra “protezione diplomatica” e “tutela da parte

delle autorità diplomatiche e consolari”. – 3. La tutela diplomatica e consolare per i cit-

tadini europei quale manifestazione di rappresentanza reciproca tra gli Stati membri. – 4.

La controversa questione dell’esistenza di un “diritto” alla tutela diplomatica e consolare

nel diritto internazionale e nell’ordinamento giuridico dell’Unione europea. – 5. La

scarna prassi normativa e giurisprudenziale relativa alla dimensione esterna della cittadi-

nanza europea. – 6. Le iniziative della Commissione volte a rafforzare la dimensione

esterna della cittadinanza europea. – 7. Le novità del Trattato di Lisbona per la dimen-

sione esterna della cittadinanza europea.

1. L’analisi della dimensione esterna della cittadinanza europea non può che

partire dall’art. 20, par. 2, lett. c), TFUE, in base al quale i cittadini dell’Unione

europea hanno, tra l’altro, “il diritto di godere, nel territorio di un paese terzo nel

quale lo Stato membro di cui hanno la cittadinanza non è rappresentato, della tutela

delle autorità diplomatiche e consolari di qualsiasi Stato membro, alle stesse con-

dizioni dei cittadini di detto Stato”. Tale formulazione è ripresa quasi alla lettera sia

nell’art. 23 TFUE (già art. 20 TCE), il quale, come vedremo1, indica anche le mo-

daltà attraverso le quali gli Stati membri e le istituzioni europee rendono effettiva

tale tutela, sia nell’art. 46 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea2.

Si tratta di un diritto che ha mantenuto immutato il suo contenuto rispetto a

quanto previsto a Maastricht, quando fu per la prima volta incluso – nell’art. 8C

dell’allora TCE – tra i diritti connessi alla neo-istituita cittadinanza dell’Unione.

Nei quasi vent’anni che ci separano da quel Trattato, peraltro, la dimensione

esterna della cittadinanza europea non è stata valorizzata dalle istituzioni, che

hanno adottato pochi e circoscritti atti di diritto derivato ad essa relativi3, ed è

1 V. infra, paragrafi 5-7.

2 Cfr. anche la, alquanto laconica, “spiegazione” relativa all’art. 46, acclusa alla Carta dei

diritti fondamentali: “Il diritto sancito da questo articolo è quello garantito dall’articolo 20 del

trattato sul funzionamento dell’Unione europea”.

3 Sui quali v. infra, par. 5.

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rimasta largamente sconosciuta anche alla pubblica opinione. Ciò può desumersi

per un verso dalla scarna prassi di utilizzazione del diritto alla tutela diplomatica

e consolare, per l’altro dai risultati, anche recenti, di alcune indagini demoscopi-

che condotte a livello europeo4. La mancanza di una prassi significativa e di una

diffusa informazione spiegano, con ogni probabilità, anche l’assenza di pronunce

da parte delle istituzioni giudiziarie dell’Unione europea in merito al diritto alla

tutela diplomatica e consolare. Esse, infatti, pur competenti5, non hanno avuto

modo di occuparsene e non hanno quindi potuto offrire, al momento, alcun con-

tributo giurisprudenziale in merito al diritto oggi previsto dall’art. 23 TFUE, del

quale si è a giusto titolo affermato che si tratta del diritto “più problematico e

meno realizzato” tra quelli derivanti dalla cittadinanza europea6.

Peraltro, che non si tratti di un diritto “marginale” è dimostrato dalla circo-

stanza che sono sempre più numerosi i cittadini europei che, per motivi di turismo,

lavoro, studio, volontariato ed altri, si trovano a vivere o comunque a passare del

tempo in uno Stato non-UE, a maggior ragione se si considera che l’allargamento

a 27 ha comportato un aumento del numero dei cittadini europei che si trovano in

uno Stato terzo e che la maggior parte dei nuovi Stati membri è costituita da Stati

medio-piccoli, i quali non hanno una rete diffusa di missioni diplomatiche e uffici

consolari7. Sotto un diverso profilo, negli ultimi anni l’esigenza di assistere i cit-

tadini europei presenti in Stati terzi è stata maggiormente avvertita in connessione

a situazioni di emergenza, quali attacchi terroristici, eventi bellici o catastrofi na-

turali e non (terremoti, tsunami, incidenti nucleari, ecc.)8, che pongono in rilievo

4 Cfr. Flash Eurobarometer n. 188, Consular Protection (luglio 2006); nonché la parte rela-

tiva alla tutela diplomatica e consolare del Flash Eurobarometer n. 294, European Union Citi-

zenship (ottobre 2010). Sul ruolo dell’Eurobarometer v., in generale, R. BOGNI, The Role of Euro-

barometer Surveys in the Communication Policy of the European Union, in SIE, 2010, p. 653 ss.

5 INTERNATIONAL LAW ASSOCIATION, Final Report su Diplomatic Protection of Persons and

Property (adottato in occasione della Conferenza di Toronto del 2006, www.ila-hq.org, reperibile

on line), p. 26: “Article 20 of the EC [oggi art. 23 TFUE] contains a civil right, the content of

which as well as its respect and application in a given case might be decided upon by the European

Community [Union] Court of Justice”. A. IANNIELLO-SALICETI, La protezione diplomatica e con-

solare dei cittadini dell’Unione, in P. DE CESARI (a cura di), Persona e famiglia, Torino, 2008, p.

154, rileva che l’art. 20 TCE (oggi 23 TFUE) è una norma suscettibile di produrre effetti diretti.

In questo senso v. anche P. VIGNI, Diplomatic and Consular Protection in EU Law: Misleading

Combination or Creative Solution?, EUI Working Papers Law 2010/11 (www.eui.eu, reperibile

on line), p. 8. In senso contrario v. A. REY ANEIROS, Hacia el reforzamiento de la dimensión exte-

rior de la ciudadanía europea, in RDCE, 2007, p. 20.

6 C. MORVIDUCCI, I diritti dei cittadini europei, Torino, 2010, p. 243. U. VILLANI, Istituzioni di

Diritto dell’Unione europea, Bari, 2010, II ed., p. 112, gli riconosce “un mero valore simbolico”.

7 Nell’Unione a 27 accade anche che non tutti gli Stati membri abbiano una missione diplo-

matica o un ufficio consolare negli altri 26 Stati membri, il che induce A. IANNIELLO-SALICETI, The

Protection of EU Citizens Abroad: Accountability, Rule of Law, Role of Consular and Diplomatic

Services, in EPL, 2011, p. 103, ad affermare, in modo non condivisibile, che “a protection and

assistance mechanism similar to that of Article 23 TFEU can be conceived and proposed with re-

gard to the internal space of the EU territory too”.

8 In senso critico v. A. M. FERNÁNDEZ, Consular Affairs in the EU: Visa Policy as a Catalyst

for Integration?, in The Hague Journal of Diplomacy, 2008, n. 3, p. 26, la quale, con riferimento