Gli accordi di collaborazione tra università e amministrazioni pubbliche

• Autore: Sticchi Damiani E.
• Pagine: 1507-1526

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Ernesto Sticchi Damiani

GLI ACCORDI DI COLLABORAZIONE

TRA UNIVERSITÀ E AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE

SOMMARIO: I. Premessa. - II. Il q uadro costituzionale della promozione della ricerca scientifica e tecnica. -

III. Esemplificazioni legislative di accordi tra enti pubblici in materia di p romozione della ricerca. -

IV. Indicazioni sulla legittimità degli accordi in oggetto provenienti dalla giurisprudenza costituziona-

le e dalla Commissione europea. - V. Gli accordi di collaborazione tra amministrazioni ex art. 15 l.

241/1990 e la loro estraneità all’ambito di applicazione del diritto degli appalti nel quadro normativo e

giurisprudenziale comunitario e nazionale. - VI. Riepilogo e conclusione.

I. Premessa

Le riflessioni che seguono vorrebbero esaminare, alla luce delle molteplici indica-

zioni sinora emerse dalla normazione e dalla giurisprudenza comunitarie e statali, in

che termini e in che limiti sia ammissibile un partenariato convenzionale tra soggetti

pubblici, ex art. 15 della nostra legge sul procedimento amministrativo, che non violi e

non eluda il diritto sovranazionale e nazionale sulle procedure di evidenza pubblica.

L’ipotesi di lavoro sarà esaminata con particolare riferimento alla prestazione di

servizi di ricerca da parte delle università, che tra le innumerevoli possibilità di parte-

nariato convenzionale tra soggetti pubblici sembra una delle più interessanti, oltre a es-

sere, da qualche tempo, sotto i riflettori, sia a livello domestico che sovranazionale,

delle supreme istanze giurisdizionali.

II. Il quadro costituzionale della pr omozione della ricerca scientifica e tecnica

Occorre muovere da un articolo collocato nel contesto dei “Principi fondamentali”

della nostra Costituzione: il riferimento è all’art. 9, a norma del quale “La Repubblica

promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica [c. 1]. Tutela il pae-

saggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione [c. 2]”.

Tali “fondamentali” disposizioni costituzionali attribuiscono centralità assoluta a valo-

ri identificativi e fondanti della nostra convivenza: il paesaggio, il patrimonio culturale, la

cultura in generale e, appunto, in posizione pariordinata, la ricerca scientifica e tecnica.

Una parte della dottrina che ha commentato l’art. 9 Cost. ha sottolineato

l’importanza dell’utilizzo, da parte del Costituente, del soggetto “Repubblica” in luogo

di “Stato”, nonché del predicato “promuove”1.

1 Cfr., tra gli altri, F. MERUSI, Art. 9, in AA.VV., Commentario della Costituzione, I, Principi fonda-

mentali, Art. 1-12, a cura di G. BRANCA, 1975, 438, e M. CECCHETTI, Art. 9, in, Commentario a lla Costi-

tuzione, I, Artt. 1-54, a cura di R. BIFULCO - A. CELOTTO - M. OLIVETTI, 2006, 220.

È da precisare, tuttavia, da un lato, c on M. CECCHETTI, Art. 9, cit., 219 (dove ulteriori precisazioni),

che “una prima versione dell’attuale 1° co. comparve solo alla fine della discussione in Assemblea plenaria,

fu approvata senza alcun dibattito e subì determinate modifiche addirittura in sede di coordinamento reda-

zionale finale”; e, dall’altro lato, che la scelta di “Repubblica”, che si sarebbe rivelata “lungimirante” (anco-

ra M. CECCHETTI, Art. 9, cit., 220), fu comunque precisata in sede di art. 117 nel senso che “Repubblica”

doveva eccezionalmente leggersi come “Stato” in relazione alla tutela del paesaggio e del patri monio stori-

co-artistico, come risulta, ad es., da V. F ALZONE - F. PALERMO - F. COSENTINO, 59, La Costituzione della

Repubblica italiana illustrata con i lavori prepar atori, IV ed., 1976, e da G. CALOGERO, La scuola , le

scienze e le ar ti, in P. Calamandrei, A. Levi (diretto da), Commentario sistematico alla Costituzione italia-

na, I, 1950, 331 s.

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Secondo tale dottrina, più in dettaglio, «Il termine Repubblica sta ad indicare lo

Stato ordinamento in tutte le sue possibili articolazioni: ne consegue che il compito di

promuovere la cultura e la ricerca scientifica è attribuito ad ogni soggetto pubblico in-

distintamente nella misura e nei limiti ammessi dal proprio ambito di competenze. Ol-

tre che dallo Stato-persona, la cultura e la ricerca scientifica possono essere promosse

dagli enti comunitari ad autonomia costituzionalmente garantita come le Regioni, i

Comuni e le Province […], nonché dagli altri enti pubblici in connessione con i loro

fini istituzionali […]. Da respingere invece l’idea che nella nozione di Repubblica sia-

no ricompresi enti formalmente di diritto privato, ma, sostanzialmente, di rilievo pub-

blicistico per l’importanza assunta dalla loro finalità […]. Il dualismo pubblico/privato

è, del resto, un dato caratteristico del nostro ordinamento (cfr. l’art. 41 Cost.) ed è tale

anche per l’organizzazione della cultura e dell a ricerca scientifica […]. L’imputa-

zione allo Stato ordinamento senza ulteriori specificazioni permette, infine, quals i-

asi ridistribuzione delle funzioni culturali e di ric erca scientifica fra figure sogget-

tive pubbliche, non essendo configurabili soggetti con funzioni esclusive e costituzio-

nalmente garantite»2.

Inoltre, secondo la medesima opinione, «Ulteriori implicazioni sono ricavabili dal

verbo «promuove» e dal suo oggetto. […] L’espressione ha voluto significare che lo

Stato ordinamento deve creare i presupposti per il raggiungimento di un risultato. […]

L’attribuzione allo Stato-ordinamento del compito di promuovere la cultura e la ricerca

scientifica legittima la ripartizione della funzione su di una pluralità di soggetti, ma

l’unicità dello scopo legittima anche la possibilità di una riconduzione all’unità

dell’azione dei vari soggetti pubblici attraverso procedimenti di coordinamento e di in-

dirizzo, sia settoriali, che generali»3.

Ancora secondo il commento in questione, da una lettura complessiva dell’art. 9

Cost. si evince che «Il significato giuridico di attribuire la tutela alla Repubblica, anzi-

ché allo Stato, […] è stato di sostituire allo Stato-persona lo Stato-ordinamento. […]

Attribuire la tutela allo Stato-ordinamento significa attribuire una funzione ad una plu-

ralità di soggetti, un pluralismo operativo, ma significa altresì che tutti questi soggetti

hanno un compito comune. E la natura comune del compito diviene, di necessità, anche

il criterio per risolvere i rapporti fra i vari enti […]: nel caso che l’azione dei singoli

enti interferisca o sia suscettibile di interferire con quella di altri enti, il compito comu-

ne, imposto dall’art. in esame, presuppone che i vari enti partecipino «in comune» alla

realizzazione del fine, ancorché differenziando la propria azione a seconda del rispetti-

vo ambito di competenza e degli interessi direttamente incisi e coinvolti»4.

Infine, la dottrina in esame sottolinea che «la ricerca scientifica va intesa nel senso

più vasto, comprensivo sia delle scienze della natura che delle scienze dell’uomo»5;

che «un problema di determinazione normativa del punto di equilibrio fra istituzioni

pubbliche e libertà della ricerca scientifica e tecnologica si pone con riferimento alla

ricerca scientifica organizzata, nella quale il singolo ricercatore non opera individual-

2 F. MERUSI, Art. 9, cit., 438 ss. Cfr., per altro verso, M. NIGRO , Lo Stato italiano e la ricerca scienti-

fica (profili orga nizzativi), in Scritti giuridici, II, 1996, 961 - 977, a proposito dell’inopportunità di perime-

trale la soggettività pubblica in termini meramente soggettivi in a mbiti, tra i quali la ricerca scientifica, lad-

dove “è più intenso il legame di un’attività con le ragioni di vita di una comunità, più marcata la impronta

«sociale» di tale attività” (963).

3 ID, 439 ss.

4 ID, 456.

5 ID, 437.

“Altrimenti – scrive G. CALOGERO, La scuola , cit., 331, dopo analoga asserzione – risulterebbe q ui

sancito un incongruo privilegio a favore delle cosiddette scienze esatte o sperimentali”.

Una lettura restrittiva della locuzione “ricerca scientifica e tecnica”, in replica proprio a Calogero, è

quella di E. SPAGNA MUSSO, Lo Stato di cultura nella costituzione italiana , 1961, 79 Ss., nota 68.