La nuova legge sulla tutela delle acque dall'inquinamento

• Autore: Amedeo Postiglione
• Pagine: 121-127

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@1. La struttura del decreto legislativo 152/99.

- Il testo comprende 63 articoli e 7 allegati.

La materia è distribuita in 6 titoli così definiti:

- principi generali e competenze;

- obiettivi di qualità;

- tutela dei corpi idrici e disciplina degli scarichi;

- strumenti di tutela;

- sanzioni;

- disposizioni finali.

Gli allegati comprendono 7 Allegati con norme tecniche relative a:

- monitoraggio e classificazione delle acque in funzione degli obiettivi di qualità ambientale;

- criteri per la classificazione dei corpi idrici a destinazione funzionale;

- rilevamento delle caratteristiche dei bacini idrografici e analisi dell'impatto esercitato dall'attività antropica;

- contenuti dei piani di tutela dei bacini idrografici;

- limiti d'emissione degli scarichi idrici;

- criteri per la definizione delle aree sensibili e meno sensibili;

- zone vulnerabili.

@2. L'oggetto: disciplina generale per la tutela delle acque dall'inquinamento.

Non vi è una norma specifica che definisca l'oggetto e l'ambito d'applicazione del decreto legislativo.

Di conseguenza anche per definire l'oggetto, l'interprete è subito costretto ad un'opera d'analisi, ricavando elementi:

a) dal titolo del provvedimento. «Disposizioni sulla tutela delle acque dall'inquinamento e recepimento della Direttiva 91/271/CEE concernente il trattamento delle acque reflue urbane e della direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque dall'inquinamento provocato da nitrati provenienti da fonti agricole».

b) dall'articolo 1 relativo alle finalità. «Il presente decreto definisce la disciplina generale per la tutela delle acque superficiali, marine e sotterranee»;

c) dalle definizioni (art. 2);

d) dalle abrogazioni (art. 63);

e) dalle inclusioni (art. 62, primo comma). Dall'esame sopraindicato si ricava che l'oggetto comprende:

a) l'inquinamento già regolato dalla legge Merli 319/76 e modifiche successive, compresa la legge 172/95, espressamente abrogate;

b) sempre l'inquinamento, già disciplinato in settori separati:

- il settore dell'inquinamento delle acque dolci idonee alla vita dei pesci (D.L.vo 130/92);

- il settore dell'inquinamento delle acque sotterranee (D.L.vo 132/92);

- il settore dell'inquinamento di scarichi industriali da sostanze pericolose (D.L.vo 133/92).

Risulta, dunque, un accorpamento ed una razionalizzazione del sistema normativo in tema di «inquinamento».

Tuttavia la nuova legge presenta dei profili innovativi nella filosofia ispiratrice, come si vedrà meglio in prosieguo.

@3. Le materie che conservano una autonoma disciplina.

1. La nuova legge, come risulta anche dal preambolo e dall'elenco delle Direttive comunitarie recepite (art. 62), non tocca direttamente alcuni grandi settori come:

   a) Rifiuti.

   Essi restano sottoposti al D.L.vo 22/97 e successive modifiche ed integrazioni.

   Si deve constatare con favore che è stato accolto l'orientamento giurisprudenziale della Corte Suprema di Cassazione sul cosiddetto scarico «indiretto», a mezzo autobotti utilizzate per il trasporto dei liquidi, che rimane assoggettato alla normativa sui rifiuti ¹.

   b) Suoli.

   La nuova normativa stabilisce un raccordo chiaro (valore giuridico) con i «piani di tutela delle acque» considerati «piani stralcio di settore del piano di bacino» ex art. 17, comma 6 ter L. 183/89, mentre lascia aperto il problema dei tempi di attuazione (che possono essere in parte anticipati nella sostanza con l'adozione di misure di salvaguardia, vedi capo I, artt. 42, 43 e 44).

   Naturalmente la nuova normativa si applica agli scarichi del suolo (art. 29) e agli scarichi nel sottosuolo (art. 80 per il profilo «inquinamento»).

   c) Risorse idriche.

   Restano disciplinate dalla legge n. 36/84. La nuova normativa, tuttavia stabilisce un raccordo con la legge Galli 36/94, soprattutto allorché si occupa di obiettivi di qualità (titolo II, capo I e capo II, acque a specifica destinazione) e tutela quantitativa (Titolo III, Capo II, artt. 22, 23, 25, 26).

   L'organizzazione territoriale del servizio idrico integrato chiama in causa la pianificazione del bilancio idrico (art. 22), il risparmio idrico (art. 25), il riutilizzo dell'acqua (art. 26), il regime delle concessioni, la revisione delle tariffe, la necessaria integrazione operativa di competenze molteplici (Comuni, Province, Regioni, Autorità di Bacino, Consorzi, enti gestori delle fognature e degli acquedotti).

   Il problema «inquinamento» è infatti, inscindibile con i profili di conservazione e gestione della risorsa «acqua». Il nuovo decreto legislativo n. 152/99 realizza qualche progresso nella diversa visione culturale del problema, ma resta «schiacciato» sulla situazione di fatto del fenomeno patologico delle «fogne» e una serie di situazioni sostanzialmente irrisolte (di qui il rinvio degli obiettivi al 2005 e addirittura al 2016): il disordine amministrativo; la scarsa capacità di controllo ed impegno politico delle amministrazioni locali; i disavanzi di gestione e le spese praticamente fuori controllo nella efficienza tecnica ed economica; il gran numero di depuratori inefficienti; le arretratezze nel monitoraggio; i ritardi dei piani di bacino (piani direttori), rispetto ai piani di tutela delle acque (piani operativi di dettaglio); il mancato adeguamento delle tariffe.

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2. La stessa nuova legge 152/99 non comprende (oppure tocca solo marginalmente) altri settori:

   1) reati compresi nel codice penale (es. artt. 439, 440, 452, 650, 674, 675, 734 c.p.);

   2) igiene del suolo e dell'abitato (R.D. 27 luglio 1934 n. 1265, artt. 202, 216, 217, 226, 227);

   3) codice della navigazione (in particolare gli artt. 1161 e seguenti);

   4) pesca marittima (L. 14 luglio 1965 n. 963);

   5) difesa del mare, la legge 28 febbraio 1992 n. 220 (ma vedi anche l'art. 35 in esame);

   6) convenzioni internazionali (L. 30/79 sulla Convenzione di Barcellona; L. 305/83 Convenzione Montego Bay; le Convenzioni sul Mediterraneo e relativi Protocolli L. 127/85 e L. 128/85; Conv. Antartide, L. 17/89; Conv. Helsinki sull'inquinamento transfrontaliero delle acque di fiumi e laghi L. 171/96; (È richiamata la sola Convenzione di Ramsar 2 febbraio 1971 sulle zone umide art. 18 Decreto in esame);

   7) acque di balneazione (D.P.R. 8 giugno 1982, n. 470 e D.L. 155/88); (vedi anche l'art. 9 del decreto in esame);

   8) biodegradabilità dei detergenti sintetici (L. 136/83);

   9) esplorazione e coltivazione delle risorse minerali dei fondi marini (L. 41/85);

   10) eutrofizzazione mare Adriatico (L. 283/89);

   11) produzione e commercializzazione dei molluschi (D.L.vo 530/92); (ma vedi anche artt. 14 e 15 dei Decreti in esame);

   12) acquacultura (vedi anche art. 37 del Decreto in esame);

   13) tensioattivi D.L.vo 98/92;

   14) concessioni di acque pubbliche (R.D. 1775/33 e D.L.vo 275/93); (vedi anche le modifiche ex art. 23 del Decreto in esame);

   15) scarichi termici a mare;

   16) aree demaniali di fiumi, di torrenti e laghi;

   17) utilizzazione agronomica delle acque di vegetazione e scarichi dei frantoi oleari (legge 574/96);

   18) normativa speciale per Venezia (L. 171/73; D.P.R. 20 settembre 1973 n. 962).

   @4. Testo unico delle Acque.

   Conclusivamente si può dire che il nuovo decreto non costituisce un testo unico, ossia un Corpus Unitario di tutte le leggi sulle acque, se questo era l'obiettivo del legislatore delegato (vedi leggi comunitarie 128/98; 146/94), ma costituisce pur sempre un progresso nella razionalizzazione della materia.

   Nel merito la materia accorpata nel decreto legislativo non sembra ancora ben coordinata con la normativa internazionale (soprattutto le Convenzioni sul Mediterraneo ed i relativi Protocolli) e con le più importanti Direttive comunitarie (quella sulla prevenzione relativa alla valutazione d'impatto ambientale Direttiva 27 giugno 1985, 85/337/CEE e Direttiva 97/11/CE e la Direttiva 96/61/CE del Consiglio del 24 settembre 1996 sulla prevenzione e la riduzione integrale dell'inquinamento, il cui termine triennale è scaduto.

   Come si è detto nello stesso ordinamento italiano, accanto alle leggi relative all'aspetto «patologico» dell'inquinamento, abbiamo avuto una serie di importanti leggi di pianificazione della gestione «positiva» della risorsa acqua e dei bacini idrografici (L. 183/89 sulla difesa del suolo; legge 36/94, cosiddetta Galli), che sono appena richiamate dalla nuova normativa e che devono essere considerate dall'interprete in tutto il loro peso giuridico, alla luce anche della giurisprudenza della Corte costituzionale.

   Su queste leggi quadro (L. 189/89 e L. 36/94) occorre scommettere per il futuro.

   @5. La filosofia ispiratrice e gli strumenti di tutela.

   Le finalità generali «dichiarate» dalla legge (art. 1, punto 1) sono senz'altro condivisibili: prevenzione, risanamento, miglioramento dello stato delle acque, sostenibile, garanzia degli usi plurimi e durevoli, mantenimento della capacità naturale di autodepurazione dei corpi idrici, protezione degli ecosistemi.

   Gli strumenti di tutela (Titolo IV) si muovono in una triplice logica:

   a) pianificazione.

   I piani di tutela delle acque, concepiti come «piani stralcio di settore del Piano di Bacino» di cui alla L. 183/89, sono certamente uno strumento molto importante, con un valore giuridico reale ².

   Appare invece incomprensibile la fissazione di un termine lungo per l'approvazione da parte delle Regioni (non oltre il 31 dicembre 2004).

   Si ritiene che «misure di salvaguardia» possano essere attivate subito, avvalendosi dei poteri per i normali Piani di Bacino.

   b) l'autorizzazione.

   Finalmente si ripropone con più forza e chiarezza il principio della necessità di un'autorizzazione espressa e specifica per «tutti» gli scarichi, come aveva più volte suggerito la giurisprudenza (art. 45, primo comma).

   Ma ancora s'inseriscono criteri che possono creare difficoltà interpretative.

   Non ha senso logico e giuridico stabilire (art. 45, quarto comma) che «in deroga al comma 1 gli scarichi di acque reflue domestiche in reti fognarie sono sempre ammessi nell'osservanza dei regolamenti fissati dal...