Sentenza nº 239 da Constitutional Court (Italy), 11 Novembre 2016

• Relatore: Marta Cartabia
• Data di Resoluzione: 11 Novembre 2016
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 239

ANNO 2016

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Paolo GROSSI Presidente

- Alessandro CRISCUOLO Giudice

- Giorgio LATTANZI ”

- Aldo CAROSI ”

- Marta CARTABIA ”

- Mario Rosario MORELLI ”

- Giancarlo CORAGGIO ”

- Giuliano AMATO ”

- Silvana SCIARRA ”

- Daria de PRETIS ”

- Nicolò ZANON ”

- Franco MODUGNO ”

- Augusto Antonio BARBERA ”

- Giulio PROSPERETTI ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 9, comma 4, 13, comma 7, lettere a) e c), 17, commi 3 e 4, 18 e 45 della legge della Regione Puglia 16 aprile 2015, n. 24 (Codice del commercio), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso spedito per la notificazione il 22 giugno 2015, depositato in cancelleria il 25 giugno 2015 e iscritto al n. 70 del registro ricorsi 2015.

Visto l’atto di costituzione della Regione Puglia;

udito nell’udienza pubblica del 4 ottobre 2016 il Giudice relatore Marta Cartabia;

uditi l’avvocato dello Stato Chiarina Aiello per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Marcello Cecchetti per la Regione Puglia.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato il 22 giugno 2015 (Reg. ric. n. 70 del 2015), il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli articoli 9, comma 4, 13, comma 7, lettere a) e c), 17, commi 3 e 4, 18 e 45 della legge della Regione Puglia 16 aprile 2015, n. 24 (Codice del Commercio), per violazione degli artt. 3, 41, 97 e 117, primo e secondo comma, lettere e) e m), della Costituzione.

   1.1.– I censurati artt. 9, comma 4, e 13, comma 7, lettera c), intervengono nell’ambito degli orari di apertura e di chiusura degli esercizi commerciali, stabilendo rispettivamente che: la Regione e i Comuni promuovano «accordi volontari» fra gli operatori volti a garantire il rispetto e l’attuazione delle disposizioni in materia di sostegno della maternità e paternità e di coordinamento dei tempi della città, nonché in materia di poteri del Sindaco di coordinare e riorganizzare gli orari delle predetta attività; il Comune, nella elaborazione di «progetti di valorizzazione commerciale», possa prevedere interventi in materia di orari di apertura.

   Secondo il ricorrente le norme di cui sopra violerebbero, in primo luogo, l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia «tutela della concorrenza», in quanto regolano una variabile concorrenziale, qual è quella degli orari di apertura e chiusura degli esercizi commerciali, che lo Stato ha disciplinato nell’art. 31 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214, secondo cui le attività commerciali si esercitano senza vincoli e prescrizioni riguardanti il rispetto degli orari di apertura e di chiusura: del resto, la giurisprudenza costituzionale avrebbe, per tale ragione, già ritenuto che questa norma statale sia vincolante per le Regioni nelle sentenze n. 65 e n. 27 del 2013 e n. 299 del 2012.

   Inoltre, e più specificamente, l’art. 9, comma 4, della legge reg. Puglia n. 24 del 2015, promuovendo esplicitamente accordi tra operatori volti a creare un coordinamento consapevole su una variabile concorrenziale, qual è appunto l’orario degli esercizi, legittimerebbe intese restrittive della concorrenza vietate dall’art. 2 della legge 10 ottobre 1990, n. 287 (Norme per la tutela della concorrenza e del mercato) e dall’art. 101 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), sottoscritto a Roma il 25 marzo 1957, così violando anche l’art. 117, primo comma, Cost., che impone il rispetto degli obblighi assunti nei confronti dell’Unione europea anche da parte del legislatore regionale.

   Né, secondo la difesa dello Stato, a legittimare l’intervento legislativo regionale varrebbe il riferimento ai capi I e VII della legge 8 marzo 2000, n. 53 (Disposizioni per il sostegno della maternità e della paternità, per il diritto alla cura e alla formazione e per il coordinamento dei tempi delle città), e all’art. 50, comma 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali). Si tratterrebbe, infatti, di disposizioni anteriori alla riforma del titolo V della Costituzione che «vanno, quindi, considerate superate dalla legislazione statale sopravvenuta, e in particolare dall’art. 31 d.l. 201/2011». Inoltre, l’illimitata discrezionalità attribuita all’ente locale attraverso tali generici riferimenti alla normativa statale, introdurrebbe un elemento di incertezza nella disciplina dell’attività commerciale, così da rappresentare un altro vulnus al corretto svolgimento della concorrenza.

   1.2.– Il ricorrente censura, inoltre, l’art. 13, comma 7, lettera a), della legge reg. Puglia n. 24 del 2015, che consente ai Comuni, nell’ambito dei progetti di valorizzazione commerciale, di vietare la vendita di particolari merceologie o l’attività in particolari settori merceologici.

   La norma regionale, pertanto, reintrodurrebbe limitazioni già abrogate dal legislatore statale nell’esercizio della sua competenza esclusiva in materia di «tutela della concorrenza», segnatamente con l’art. 34, comma 3, lettera d), della legge n. 214 del 2011 (recte: del d.l. n. 201 del 2011) e con l’art. 3, comma 9, lettera f), della legge 14 settembre 2011, n. 148 (recte: del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante «Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo.»), che vietano le limitazioni merceologiche.

   1.3.– Riguardo al censurato art. 17 della legge reg. Puglia n. 24 del 2015, il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia come la disposizione, al comma 3, subordini ad autorizzazione commerciale l’apertura, il trasferimento di sede, il cambiamento di settore di vendita o l’ampliamento della superficie di una “media” o “grande struttura di vendita” e, al comma 4, preveda per i “centri commerciali” e per le “aree commerciali integrate” che l’apertura, il trasferimento di sede, il cambiamento di settore di vendita e l’ampliamento della superficie necessitino di autorizzazione per l’intero centro e di autorizzazione o segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), a seconda della dimensione, per ciascuno degli esercizi al dettaglio presenti nel centro medesimo.

   Secondo il ricorrente, detta normativa si porrebbe in contrasto con i principi di semplificazione e liberalizzazione stabiliti dalla legislazione statale e, segnatamente, dall’art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme sul procedimento amministrativo) – secondo cui la SCIA è sostitutiva di ogni atto di autorizzazione o licenza per l’esercizio di un’attività commerciale – e dagli artt. 31 e 34 della legge n. 214 del 2011 (recte: del d.l. n. 201 del 2011), nonché «dall’art. 1 della legge 27/2012», che hanno abolito le autorizzazioni espresse, con la sola esclusione degli interessi pubblici più sensibili indicati dalla Direttiva n. 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno.

   Rimarca la difesa dello Stato, che le disposizioni statali in materia di SCIA costituiscono, secondo la giurisprudenza costituzionale (viene citata la sentenza n. 164 del 2012), livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, di tal che la loro violazione determina un vulnus all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., che riserva in via esclusiva alla competenza dello Stato la legislazione in materia.

   Sotto altro profilo, la trasgressione alle norme di liberalizzazione contenute nella predetta normativa statale – la cui immediata portata precettiva e abrogativa sarebbe stata riconosciuta, con riferimento all’art. 31 del d.l. n. 201 del 2011, dalla sentenza n. 125 del 2014 della Corte costituzionale – altererebbe altresì le condizioni di piena concorrenza tra gli operatori, così da violare anche l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.

   1.4.– Il ricorrente censura anche l’art. 18 della legge reg. Puglia n. 24 del 2015, secondo cui i Comuni debbono individuare nei loro strumenti urbanistici le aree idonee all’insediamento di strutture commerciali, stabilendo altresì che l’insediamento di “grandi strutture di vendita” e di “medie strutture di vendita di tipo M3” sia consentito solo in aree con profilo urbanistico idoneo e oggetto di piani urbanistici attuativi, al fine di prevedere opere di mitigazione ambientale, di miglioramento dell’accessibilità e di riduzione dell’impatto socio-economico.

   Secondo la difesa dello Stato, la predeterminazione con legge regionale di nuovi divieti di localizzazione, avulsa da una verifica territoriale o da forme di coinvolgimento e partecipazione popolare nelle forme del giusto procedimento, non potrebbe essere compresa nell’esercizio del potere di pianificazione urbanistica, ma determinerebbe un limite allo sviluppo del commercio condizionando l’insediamento di nuove attività, in contrasto con gli artt. 3, 41, 97 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione alla citata Direttiva n. 2006/123/CE.

   Ad avviso del ricorrente, infatti, dagli artt. 31, comma 2, e 34, comma 3, della legge n. 214 del 2011 (recte: del d.l. n. 201 del 2011) e dall’«art. 1 della legge n. 27/2012» si ricaverebbe il principio secondo cui nel nucleo essenziale delle libertà economiche rientrerebbe quella di localizzare le attività commerciali senza divieti e limiti preventivi, così da consentire il pieno svolgimento della concorrenza tra gli operatori.

   La censurata normativa regionale, ponendosi in contrasto con tali disposizioni, violerebbe, quindi, la libertà economica degli operatori (artt. 3 e 41 Cost.), l’interesse alla riduzione al minimo dei vincoli amministrativi (rilevante ex art. 97 Cost.) e, infine, quelle sulla competenza statale esclusiva in materia di «tutela della...