Sentenza nº 482 da Constitutional Court (Italy), 07 Novembre 1995

• Relatore: Cesare Mirabelli
• Data di Resoluzione: 07 Novembre 1995
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 482

ANNO 1995

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente Prof. Vincenzo CAIANIELLO

Giudice Avv. Mauro FERRI

Giudice Prof. Luigi MENGONI

Giudice Prof. Enzo CHELI

Giudice Dott. Renato GRANATA

Giudice Prof. Giuliano VASSALLI

Giudice Prof. Francesco GUIZZI

Giudice Prof. Cesare MIRABELLI

Giudice Prof. Fernando SANTOSUOSSO

Giudice Avv. Massimo VARI

Giudice Dott. Cesare RUPERTO

Giudice Dott. Riccardo CHIEPPA

Giudice Prof. Gustavo ZAGREBELSKY

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 2, 3 e 4, 2, comma 2, 3, 4, 6, comma 5, 7, commi 1, 2, 3 e 5, 8, comma 8, 14, 19, commi 1 e 4, 20, commi 2 e 4, 21, comma 1, e 24 della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in materia di lavori pubblici) e dell'art. 4-bis, comma 1, lettera a), del decretolegge 3 aprile 1995, n. 101 (Norme urgenti in materia di lavori pubblici), convertito in legge, con modificazioni, con la legge 2 giugno 1995, n. 216, promossi con ricorsi delle Regioni EmiliaRomagna, Lombardia, Friuli-Venezia Giulia, delle Province autonome di Bolzano e di Trento, delle Regioni Sardegna, Toscana e Valle d'Aosta (n. 2 ricorsi), notificati il 18 marzo, il 21 marzo, il 19 marzo (n. 3 ricorsi) e il 21 marzo 1994 (n. 3 ricorsi) ed il 3 luglio 1995, depositati in cancelleria il 24 marzo, il 28 marzo (n. 5 ricorsi), il 29 marzo e il 30 marzo 1994 ed il 12 luglio 1995, iscritti rispettivamente ai nn. 31, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39 del registro ricorsi 1994 ed al n. 39 del registro ricorsi 1995. Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri; udito nell'udienza pubblica del 17 ottobre 1995 il Giudice relatore Cesare Mirabelli; uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Franco Mastragostino per la Regione Emilia-Romagna, Maurizio Steccanella per la Regione Lombardia, Sergio Panunzio per le Regioni Friuli-Venezia Giulia e Sardegna e per la Provincia autonoma di Trento, Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia autonoma di Bolzano, Vito Vacchi e Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, Gustavo Romanelli per la Regione Valle d'Aosta e l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. -Con separati ricorsi le Regioni Emilia-Romagna (R. Ric. n. 31 del 1994), Lombardia (R. Ric. n. 33 del 1994), FriuliVenezia Giulia (R. Ric. n. 34 del 1994), le Province autonome di Bolzano (R. Ric. n. 35 del 1994) e di Trento (R. Ric. n. 36 del 1994), le Regioni Sardegna (R. Ric. n. 37 del 1994), Toscana (R. Ric. n. 38 del 1994) e Valle d'Aosta (R. Ric. n. 39 del 1994) hanno promosso questioni di legittimità costituzionale in via principale nei confronti di alcune disposizioni della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in materia di lavori pubblici), denunciando la lesione di norme costituzionali e dei rispettivi statuti speciali, in relazione alla diversa sfera di autonomia. Le Regioni a statuto ordinario hanno competenza legislativa concorrente e funzioni amministrative in materia di lavori pubblici di interesse regionale (artt. 117 e 118 della Costituzione); la Regione Friuli-Venezia Giulia ha potestà legislativa primaria per i "lavori pubblici di interesse locale e regionale" (art. 4, numero 9, della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1) ed identica competenza hanno le Province autonome di Bolzano e di Trento, con riferimento ai "lavori pubblici di interesse provinciale" (art. 8, numero 17, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), la Regione Sardegna, per i "lavori pubblici di esclusivo interesse della Regione" (art. 3, lettera e), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), e la Regione Valle d'Aosta, con riferimento ai "lavori pubblici di interesse regionale" (art. 2, lettera f), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4). Le ricorrenti riconoscono che la legge n. 109 del 1994 innova profondamente l'intero quadro della legislazione in materia di lavori pubblici, toccando aspetti salienti della materia: l'organizzazione degli uffici, l'istituzione di un'autorità di vigilanza del settore, la programmazione degli interventi, la progettazione, il collaudo e l'esecuzione, con una disciplina unitaria delle procedure di assegnazione degli appalti e delle concessioni. L'innovazione riguarda anche le fonti, giacché si prevede la delegificazione della materia, con una disciplina rimessa, in parte, alla potestà regolamentare del Governo. In questo contesto di ampia riforma, le ricorrenti ritengono che alcune disposizioni specifiche della legge quadro sui lavori pubblici ledano l'autonomia ad esse riservata dalla Costituzione, e presentino aspetti in contrasto con direttive della Comunità europea.

2. -Alcune questioni di legittimità costituzionale riguardano i principi generali della legge n. 109 del 1994. Anzitutto l'art. 1, comma 2, che qualifica espressamente le disposizioni della legge stessa quali "norme fondamentali di riforma economico-sociale e principi della legislazione dello Stato ai sensi degli statuti delle regioni a statuto speciale e dell'articolo 117 della Costituzione, anche per il rispetto degli obblighi internazionali dello Stato". La Regione Emilia-Romagna denuncia questa norma per violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, della Costituzione, giacchè tutte le disposizioni della nuova legge riceverebbero questa qualificazione, indipendentemente dal loro reale contenuto di principio. Inoltre la menomazione delle competenze costituzionalmente riservate alle regioni sarebbe aggravata per effetto del successivo art. 3, che attribuisce alla potestà regolamentare del Governo, con una delegificazione da attuare in base all'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, la disciplina di larga parte della materia dei lavori pubblici; sicchè i principi e le norme fondamentali potrebbero risultare definiti non solo dalle singole disposizioni legislative, ma anche dalle connesse integrazioni regolamentari. La Regione Emilia-Romagna deduce anche la violazione dell'art. 11 della Costituzione, in quanto alcune norme della legge n. 109 del 1994 si discosterebbero dalla direttiva 89/440/CEE. Sarebbe diversa e più restrittiva la nozione di appalto di lavori pubblici; sarebbe esclusa la licitazione privata con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa; sarebbero vietate le varianti ai progetti e la verifica delle offerte anormalmente basse prima della loro eventuale esclusione; non sarebbe consentita la procedura negoziata per la scelta del contraente, anche in casi nei quali è ammessa dalla normativa comunitaria; vi sarebbe, inoltre, l'obbligo di ricorrere alla licitazione privata per affidare la concessione di lavori pubblici. La qualificazione delle disposizioni della legge n. 109 del 1994 come di riforma economicosociale, senza che vi sia la necessaria rispondenza nella natura effettiva di tutte le norme contenute nella legge, comporterebbe un condizionamento vincolante per la legislazione delle regioni, impedendo alle stesse di adottare norme che rispettino pienamente la disciplina comunitaria. La Regione Lombardia ritiene che l'art. 1, comma 2, della legge n. 109 del 1994 comporti, in contrasto con l'art. 117 della Costituzione, una sostanziale abrogazione del trasferimento alle regioni dell'intera materia "lavori pubblici di interesse regionale". Non sarebbe giustificata l'emanazione di norme statali autoqualificate "di principio", in presenza di numerose disposizioni di dettaglio, per le quali non potrebbero invocarsi interessi attinenti, per natura e dimensioni, all'intera collettività nazionale. La Regione Friuli-Venezia Giulia denuncia il contrasto dell'art. 1, comma 2, della legge n. 109 del 1994 con l'art. 4, numero 9, dello statuto speciale di autonomia. La ricorrente, richiamando la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 219 del 1984), ritiene che la natura di riforma economico-sociale di una norma non possa essere determinata dalla mera affermazione del legislatore, dovendo essere sempre ricercata nell'oggetto della normativa, nella sua motivazione politico-sociale, nel suo scopo, nel suo contenuto, nelle modificazioni che essa apporta nei rapporti sociali. Le singole norme della riforma possono imporsi come limite alla potestà legislativa primaria solo se la disciplina si qualifica per il carattere fortemente riformatore, ancorato a valori di rilevanza costituzionale, e per l'introduzione di norme fondamentali e di principio. In ogni caso deve essere garantito all'autonomia regionale un sufficiente spazio normativo di adeguamento dei principi al contesto locale (sentenza n. 1033 del 1988). Nella legge denunciata, invece, accanto a norme di valenza riformatrice, vi sarebbero numerose norme di dettaglio, non idonee per loro natura a vincolare la competenza legislativa primaria della ricorrente. Anche le Province autonome di Bolzano e di Trento e la Regione Sardegna ritengono che la legge n. 109 del 1994, sebbene si autoqualifichi nel titolo come "legge quadro", contenga in realtà una normativa minuziosa e dettagliata di numerosi aspetti della materia dei lavori pubblici, di competenza delle ricorrenti. Non tutte le disposizioni della legge potrebbero essere considerate norme fondamentali di riforma economico-sociale, giacché tale qualificazione non discenderebbe dalla definizione adottata dal legislatore, ma dai requisiti, indicati dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze nn. 349 del 1991, 85 del 1990, 1033 del 1988 e 219 del 1984), del carattere realmente riformatore della disciplina, dell'incidenza su settori di rilevante importanza per la vita economico-sociale e sempre con riferimento alle sole norme fondamentali connesse ad un interesse unitario dello Stato. Tra le disposizioni che non rivestirebbero carattere di norme fondamentali di riforma economico-sociale, ma conterrebbero norme di dettaglio in contrasto con la qualificazione formale operata dal legislatore, le Province autonome di Bolzano e...