N. 42 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 maggio 2011

Ricorso della Regione Abruzzo, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, a cio' autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 275 del 22 aprile 2011, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Stefano Grassi ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo in Roma, Piazza Barberini n. 12, come da mandato a margine del presente atto;

Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale in parte qua dell'art. 2, comma 2-quater, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie), come convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2011, n. 10, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 26 febbraio 2011, n. 47

S.O., nella parte in cui ha introdotto i nuovi commi 5-quater e 5-quinquies nell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile).

1. - La legge 26 febbraio 2011, n. 10, ha convertito in legge il decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie). Tra le modifiche apportate in sede di conversione in legge, e' stato aggiunto il comma 2-quater all'art. 2 del di. n. 225 del 2010, il quale dispone l'inserimento nell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile), dopo il comma 5-ter, di due nuovi commi: il 5-quater e il 5-quinquies. Le nuove disposizioni cosi' stabiliscono:

   5-quater: 'A seguito della dichiarazione dello stato di emergenza, il Presidente della regione interessata dagli eventi di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c), qualora il bilancio della regione non rechi le disponibilita' finanziarie sufficienti per effettuare le spese conseguenti all'emergenza ovvero per la copertura degli oneri conseguenti alla stessa, e' autorizzato a deliberare aumenti, sino al limite massimo consentito dalla vigente legislazione, dei tributi, delle addizionali, delle aliquote ovvero delle maggiorazioni di aliquote attribuite alla regione, nonche' ad elevare ulteriormente la misura dell'imposta regionale di cui all'articolo 17, comma 1, del decreto legislativo 21 dicembre 1990, n. 398, fino a un massimo di cinque centesimi per litro, ulteriori rispetto alla misura massima consentita';

   5-quinquies: 'Qualora le misure adottate ai sensi del comma 5-quater non siano sufficienti, ovvero in tutti gli altri casi di eventi di cui al comma 5-quater di rilevanza nazionale, puo' essere disposto l'utilizzo delle risorse del Fondo nazionale di protezione civile. Qualora sia utilizzato il fondo di cui all'articolo 28 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, il fondo e' corrispondentemente e obbligatoriamente reintegrato in pari misura con le maggiori entrate derivanti dall'aumento dell'aliquota dell'accisa sulla benzina e sulla benzina senza piombo, nonche' dell'aliquota dell'accisa sul gasolio usato come carburante di cui all'allegato I del testo unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative, di cui al decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504, e successive modificazioni. La misura dell'aumento, comunque non superiore a cinque centesimi al litro, e' stabilita con provvedimento del direttore dell'Agenzia delle dogane in misura tale da determinare maggiori entrate corrispondenti all'importo prelevato dal fondo di riserva. La disposizione del terzo periodo del presente comma si applica anche per la copertura degli oneri derivanti dal differimento dei termini per i versamenti tributari e contributivi ai sensi del comma 5-ter'.

   E' opportuno notare sin da subito che - come si mostrera' - tali disposizioni hanno come effetto normativo piu' immediato quello di far gravare sul bilancio regionale il finanziamento di tutte le funzioni di protezione civile connesse alla gestione delle situazioni di emergenza conseguenti ad eventi straordinari, a prescindere dall'ente competente ad esercitare tali funzioni e ad effettuare gli interventi concreti per fronteggiare le suddette situazioni di emergenza. In sintesi, il legislatore statale ha posto a carico della Regione direttamente interessata dall'evento straordinario non solo il peso economico delle funzioni di competenza regionale, ma anche quello delle funzioni spettanti a tutti gli altri enti coinvolti dalla situazione di emergenza e, in particolare, delle funzioni esercitate o facenti capo ad organi o servizi dello Stato.

2. - Le norme citate si inseriscono nel sistema di protezione civile disciplinato dalla legge n. 225 del 1992, dagli artt. 107-109 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della L. 15 marzo 1997, n. 59), nonche' dal d.l. 7 settembre 2001, n. 343 (Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attivita' di protezione civile e per migliorare le strutture logistiche nel settore della difesa civile), convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 401 del 2001.

   In questa sede, deve essere preso in considerazione, l'art. 2, comma 1, della citata legge n. 225 del 1992, ai sensi del quale 'ai fini dell'attivita' di protezione civile gli eventi si distinguono in: a) eventi naturali o connessi con l'attivita' dell'uomo che possono essere fronteggiati mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni competenti in via ordinaria; b) eventi naturali o connessi con l'attivita' dell'uomo che per loro natura ed estensione comportano l'intervento coordinato di piu' enti o amministrazioni competenti in via ordinaria; c) calamita' naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensita' ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari'.

   L'art. 5, comma 1, della medesima legge dispone inoltre che, 'al verificarsi degli eventi di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c), il Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, per sua delega ai sensi dell'articolo 1, comma 2, del Ministro per il coordinamento della protezione civile, delibera lo stato di emergenza, determinandone durata ed estensione territoriale in stretto riferimento alla qualita' ed alla natura degli eventi', aggiungendo che 'con le medesime modalita' si procede alla eventuale revoca dello stato di emergenza al venir meno dei relativi presupposti'. Il successivo comma 2 stabilisce che 'per l'attuazione degli interventi di emergenza conseguenti alla dichiarazione di cui al comma 1, si provvede, nel quadro di quanto previsto dagli articoli 12, 13, 14, 15 e 16, anche a mezzo di ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico', prevedendo altresi' che 'le ordinanze sono emanate di concerto, relativamente agli aspetti di carattere finanziario, con il Ministro dell'economia e delle finanze' (tale periodo e' stato aggiunto dall'art. 2, comma 2-quinquies, dell'impugnato d.1. n. 225 del 2010, come convertito in legge). Ai sensi del comma 3 del medesimo art. 5 della legge n. 225 del 1992, 'il Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, per sua delega ai sensi dell'articolo 1, comma 2, il Ministro per il coordinamento della protezione civile, puo' emanare altresi' ordinanze finalizzate ad evitare situazioni di pericolo o maggiori danni a persone o a cose (...)'. Infine, in base al comma 4, 'il Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero, per sua delega ai sensi dell'articolo 1, comma 2, il Ministro per il coordinamento della protezione civile, per l'attuazione degli interventi di cui ai commi 2 e 3 del presente articolo, puo' avvalersi di commissari delegati (...)'.

   Ai sensi dell'art. 107 del d.lgs. n. 112 del 1998, allo Stato spetta la 'predisposizione, d'intesa con le regioni e gli enti locali interessati, dei piani di emergenza in caso di eventi calamitosi di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 24 febbraio 1992, n. 225 e la loro attuazione', nonche' il compito di provvedere al 'soccorso tecnico urgente, (alla) prevenzione e lo spegnimento degli incendi e (allo) spegnimento con mezzi aerei degli incendi boschivi'.

   L'art. 11 della legge n. 225 del 1992 individua le strutture di livello nazionale alle quali e' necessario affidarsi per gli interventi operativi. Si tratta: del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, delle Forze armate, delle forze di Polizia, del Corpo forestale dello Stato, dei Servizi tecnici nazionali, dei gruppi nazionali di ricerca scientifica di cui all'articolo 17, dell'Istituto nazionale di geofisica (e di altre istituzioni di ricerca), della Croce rossa italiana, delle strutture del Servizio sanitario nazionale, delle organizzazioni di volontariato e, infine, del Corpo nazionale soccorso alpino-CNSA (CAI).

   Altri elementi determinanti per comprendere il ruolo degli apparati amministrativi dello Stato in materia sono rinvenibili nell'art. 5 del d.l. n. 343 del 2001, che individua le strutture di cui si avvale direttamente il Presidente del Consiglio dei ministri nello svolgimento dei compiti attribuiti al livello dell'Amministrazione statale. Tra queste strutture, al comma 3 sono menzionati il Servizio sismico nazionale, la Commissione nazionale per la previsione e la prevenzione dei grandi rischi e il Comitato operativo della protezione civile, quest'ultimo con la specifica funzione di 'assicurare' 'la direzione unitaria e il coordinamento delle attivita' di emergenza, stabilendo gli interventi di tutte le amministrazioni e enti interessati al soccorso' (comma 3-ter). Al Dipartimento della protezione civile, inoltre, sono attribuite le principali funzioni operative: solo per...