Relazioni sindacali e partecipazione

• Autore: Umberto Carabelli - Maria Teresa Carinci
• Pagine: 341-350

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@25.1. Il sistema di relazioni sindacali nel settore pubblico. Introduzione

Il sistema di relazioni sindacali ed i meccanismi partecipativi ad esso connessi sono stati oggetto di specifica attenzione sin dall’avvio del processo di riforma del lavoro pubblico, sia per escludere prassi consociative che, nel tempo, si erano stratificate e consolidate (v. infra), sia per dare attuazione alla ormai corposa legislazione comunitaria che assegna alla partecipazione la funzione di sostenere il dialogo sociale a livello di impresa (in raccordo con gli altri livelli), di consentire una migliore gestione del cambiamento organizzativo ed economico e di garantire un lavoro di qualità.

Va tuttavia anticipato che i temi qui trattati rappresentano anche uno degli aspetti di maggiore fragilità e vischiosità nell’assetto normativo disegnato dal D.Lgs. 165/2001 e, da ultimo, riformato dalla legge delega n. 15/2009 e dal D.Lgs. n. 150/2009: tali temi, infatti, si collocano in un’area di delicata contiguità con il sistema di contrattazione collettiva ed il rigido assetto di regole e procedure che lo sorreggono. proprio su tali assetti il legislatore delegato è stato invitato a intervenire, in coerenza con l’obiettivo, chiaro quanto difficile da realizzare, della «convergenza degli assetti regolativi del lavoro pubblico con quelli del settore privato, con particolare riferimento alle relazioni sindacali»¹.

A questo proposito, e più in generale, va ricordato che l’orientamento alla convergenza è un tratto caratteristico del nostro sistema di relazioni industriali, sulla cui importanza insiste tanto la ‘riforma organica’ appena varata, quanto la recente negoziazione intercorsa tra Governo e parti sociali, sia nel settore privato che in quello pubblico (in particolare, il protocollo del 30 ottobre 2008 e l’Intesa del 30 aprile 2009 per l’applicazione dell’Accordo quadro del 22 gennaio 2009). Tuttavia, e come si vedrà oltre, proprio la materia delle relazioni sindacali continua a risultare compressa – se non proprio compromessa – dalla espansione regolativa del legislatore dell’ultima riforma, sino ad insinuare il dubbio che vi sia l’opzione per una crescente ‘funzionalizzazione’ della contrattazione collettiva al perseguimento dell’interesse pubblico².

@25.2. La ‘singolarità’ della partecipazione e delle relazioni sindacali nel lavoro pubblico rispetto al lavoro privato

Come si dirà tra breve, la legge attribuisce esplicitamente alla contrattazione collettiva la disciplina dei rapporti sindacali e degli istituti della partecipazione nel settore Page 342 pubblico. Già all’indomani della prima fase di riforma siffatta formale attribuzione di competenza regolativa è sembrata addirittura superflua, nell’ottica del concreto assetto delle relazioni industriali nell’esperienza italiana. Nel nostro sistema, infatti, è stata tradizionalmente la fonte collettiva a configurare e disciplinare le forme della partecipazione, anche se, in alcuni casi, per la verità sempre più frequenti, è la legge che rico- nosce a rappresentanze dei lavoratori, ancora oggi a prevalente caratterizzazione sindacale, la titolarità di specifici diritti di informazione e di consultazione, i quali, nella nota prospettiva della procedimentalizzazione dei poteri datoriali, possono essere letti come una ‘complicazione’ dell’esercizio delle prerogative manageriali.

In linea generale, comunque, tra settore pubblico e settore privato esiste una differenza di fondo che va evidenziata. Mentre nel sistema di relazioni sindacali privatistico l’esperienza partecipativa risulta fondata su una tipica matrice conflittuale, nel settore pubblico – pur nel contesto di una riforma che ha inteso perseguire l’obiettivo di realizzare un forte avvicinamento giuridico e culturale con il settore privato anche con riguardo ai modelli di relazioni sindacali – il sistema di relazioni sindacali risente dell’ambiguo rapporto tra potere (datoriale-gestionale) e contropotere (sindacale-interdizionale): in esso il metodo (della partecipazione in quanto forma) dell’azione collettiva tende, infatti, a trasformarsi in fine della stessa azione collettiva (col rischio di deformazioni corporative), in un contesto di relazioni in cui – come si vedrà – non sempre è chiara la distinzione dei ruoli e, sopratutto, delle responsabilità.

Questo aspetto di singolarità si carica di significati complessi ed implicazioni spesso contraddittorie a seguito degli interventi del legislatore nelle varie fasi della riforma del lavoro pubblico. Da un lato, quello delle relazioni sindacali continua ad essere un tema di grande rilievo in relazione alla organizzazione degli uffici e del lavoro nella p.a., nel senso che un rapporto più equilibrato tra presenza sindacale e prerogative manageriali costituisce una premessa indispensabile per un’assunzione di maggiore responsabilità da parte dei dirigenti e, quindi, di possibile maggiore efficienza e qualità dei servizi prestati e delle funzioni pubbliche svolte. Dall’altro lato, ribadito il principio della contrattualizzazione dei rapporti di lavoro pubblico, quella singolarità sembra tramutarsi in un elemento destinato a snaturare le relazioni sindacali, nella misura in cui la loro caratteristica fondamentale è quella di essere espressione ultima e irriducibile di autonomia collettiva.

@25.3. Il quadro normativo legale nelle sue ispirazioni di fondo

Il tema della partecipazione rientra in quello più generale delle forme della demo- crazia industriale e sindacale oltre che, naturalmente, delle forme dell’organizzazione sindacale e della rappresentanza nei luoghi di lavoro, nonché della struttura della contrattazione collettiva e delle relazioni tra sindacati e stato. su questi temi è d’obbligo dunque un rinvio alle parti di questo lavoro dedicate a questi singoli aspetti (v. supra § 2.8 e cap. 23). preliminarmente va inoltre ricordato che, nel nostro paese, il concetto di partecipazione alla gestione dell’impresa privata, per quanto ambiguo e sfuggente, ha fondamenti e implicazioni di natura culturale, sociale, politica, economica, sindacale e pro- Page 343 prietaria: basti ricordare, d’altronde, che l’art. 46 Cost., rimasto del tutto inattuato, riconosce «il diritto dei lavoratori a collaborare, nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi, alla gestione delle aziende». Nel tempo, poi, un corpus di direttive comunitarie mirate a configurare la partecipazione in chiave europea ne ha irrobustito il rilievo senza, tuttavia, risolverne funzione e concreti ambiti di intervento nel delicato e, per certi versi, controverso rapporto con la contrattazione collettiva.

Ciò detto, la configurazione del sistema partecipativo del settore pubblico, è fondamentalmente tracciata negli articoli 5, co. 2, 6, co.1, 9, 40, co. 1, e 44 del D.Lgs. n. 165³.

Si tratta di un sistema che – come è stato giustamente detto – è improntato alla distinzione dei ruoli ma partecipativo nel metodo e che, in quanto destinato ad incidere anche sulla organizzazione del lavoro, si pone in complicata armonia col più generale rinvio alla contrattazione collettiva quale fonte di disciplina delle materie relative al rapporto individuale di lavoro (v. infra).

Va notato, tuttavia, a questo riguardo, che il legislatore, in occasione della riforma del 2009, ha ritoccato il sistema della partecipazione con interventi apparentemente leggeri, ma significativi, sull’art. 9 (intitolato – appunto – alla Partecipazione sindacale), sull’art. 5 (che, intitolato al ‘potere di organizzazione’, mira a dosare eteronomia ed autonomia, individuale e collettiva, nell’esercizio delle cd. prerogative manageriali) e sull’art. 40 (il quale riguarda la materia della contrattazione collettiva: § 2.8 e cap. 4). Questi interventi, in realtà, alterano l’equilibrio già precario di un sistema proteso ad uniformarsi a quello tipico del settore privato, ma denso di elementi di resistenza che, se la prassi, da un lato, e l’interpretazione sistematica, dall’altro, avevano cercato di attenuare, risultano oggi rinvigoriti. Basti qui ricordare come la riforma del 2009 incida pesantemente sulla tradizionale dialettica delle relazioni industriali e, in particolare, sulle funzioni tipiche della contrattazione collettiva, alla quale sono stati sottratti importanti spazi di intervento.

@25.4. Il...