L'attuazione del federalismo demaniale

• Autore: Gianluca Selicato
• Pagine: 95-126

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GIANLUCA SELICATO

L’ATTUAZIONE DEL FEDERALISMO DEMANIALE

Sommario: 1. La devoluzione del patrimonio pubblico nel difficoltoso processo

di attuazione dell’art. 119 della Costituzione. - 2. Il c.d. “federalismo dema-

niale” nella delega “Calderoli”. - 3. I contenuti del d.lgs. 28 maggio 2010, n.

85, primo decreto attuativo del c.d. “federalismo fiscale”. - 4. La pretesa

non onerosità del trasferimento demaniale. - 5. Federalismo demaniale e

“dintorni”: considerazioni critiche sui primi elenchi dei beni devolvibili e

sui paralleli processi di valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico.

1. La devoluzione del patrimonio pubblico nel difficoltoso processo

di attuazione dell’art. 119 Costituzione

Nel riformare il sistema istituzionale italiano la legge costituzio-

nale n. 3 del 18 ottobre 2001 ha sensibilmente accresciuto l’autonomia

locale intervenendo sul riparto di competenze tra centro e periferia, ri-

conoscendo ampi margini di discrezionalità nella gestione delle entra-

te e delle spese di enti locali e Regioni e attribuendo loro un patrimo-

nio secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato.

Il semplice raffronto tra la precedente1 e l’attuale versione2

1 «Le Regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti

da leggi della Repubblica, che la coordinano con la finanza dello Stato, delle

Province e dei Comuni. Alle Regioni sono attribuiti tributi propri e quote di tri-

buti erariali, in relazione ai bisogni delle Regioni per le spese necessarie ad

adempiere le loro funzioni normali. Per provvedere a scopi determinati, e parti-

colarmente per valorizzare il Mezzogiorno e le Isole, lo Stato assegna per legge

a singole Regioni contributi speciali. La Regione ha un proprio demanio e pa-

trimonio, secondo le modalità stabilite con legge della Repubblica».

2 «I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno auto-

nomia finanziaria di entrata e di spesa. I Comuni, le Province, le Città metropo-

litane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed

entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordina-

mento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di comparte-

cipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. La legge dello

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dell’art. 119 della Costituzione, che descrive i nuovi assetti dell’au-

tonomia finanziaria periferica, evidenzia l’impatto della riforma su

ciascun livello di governo del territorio prefigurando la necessità di

declinare i nuovi precetti nell’esperienza giuridica di un Paese che,

fino alla novella normativa, manteneva un’impostazione centraliz-

zata nella gestione delle risorse pubbliche. Costituiscono elementi

di discontinuità col passato la previsione esplicita di un’autonomia

finanziaria “di entrata” oltre che “di spesa” e l’attribuzione di

“risorse autonome”, ivi compreso un “patrimonio proprio”, ai

Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni. Del tutto nuovo

si presenta anche il vincolo al finanziamento integrale delle funzioni

loro attribuite attraverso l’istituzione di “tributi ed entrate propri”3,

la compartecipazione al gettito dei tributi erariali “riferibile al loro

territorio” e l’accesso ai benefici di un “fondo perequativo” regolato

con legge dello Stato.

Il controverso processo di attuazione di questi precetti e la len-

tezza nell’individuazione dei principi di coordinamento della finan-

za pubblica e del sistema tributario4 – la cui assenza è stata ritenuta

ostativa all’esercizio dell’autonomia impositiva periferica5 – testi-

Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori

con minore capacità fiscale per abitante. Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai

commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane

e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.

Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per

rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei

diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle

loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in

favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni. I Co-

muni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patri-

monio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato.

Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento.

È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti».

3 Si veda A.F. URICCHIO, (voce), Tributi comunali, provinciali e regionali,

in (diretto da S. CASSESE), Dizionario di diritto pubblico, VI, Milano, 2006.

4 Sull’argomento si legga, su tutti, F. GALLO, I capisaldi del federalismo

fiscale, in Dir. prat. trib., 2009, 220, ss.

5 I ripetuti interventi della Corte Costituzionale sull’argomento hanno per lo

più evidenziato l’afferenza della materia a quelle di competenza legislativa con-

corrente Stato-Regioni. Circostanza questa che, nel pensiero della Corte, ha reso

necessario attendere la definizione dei principi di coordinamento ad opera del

legislatore statale. Questa opera di “congelamento”, secondo alcuni (cfr. A.

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moniano la difficoltà di adeguare le funzioni pubbliche e i processi

decisionali ad un modello teorico totalmente rinnovato, impropria-

mente ricondotto al “federalismo fiscale”6 ma, in vero, maggior-

mente contiguo a modelli autonomistici di differente natura7.

Non è questa la sede per l’approfondimento del nuovo impian-

to del sistema finanziario locale e dei numerosi interventi attraverso

cui la Consulta ha indirizzato il processo di attuazione dell’art. 119

Cost.8. È qui sufficiente ripercorrere velocemente le principali tappe

BRANCASI, Per “congelare” la potestà impositiva delle Regioni la Corte Costi-

tuzionale mette in pericolo la loro autonomia finanziaria, in Giur. cost., 2003,

2564 ss.), o di “raffreddamento”, secondo altri (Cfr. M.C. FREGNI, Autonomia

tributaria delle Regioni e riforma del Titolo V della Costituzione, in AA.VV.,

Diritto tributario e Corte costituzionale (a cura di), L. PERRONE e C. BERLIRI,

Napoli, 2006, 479), dell’autonomia impositiva periferica ha sensibilmente ritar-

dato “l’entrata a regime” dei nuovi assetti, generando alcune asimmetrie tra ma-

terie assegnate alla legislazione concorrente di Stato e Regioni. Su tale profilo sia

consentito rinviare a G. SELICATO, La nuova autonomia impositiva degli enti

territoriali, in Dir. Pat. Trib., 2005, I, 1177.

6 Sulle differenze tra autonomia finanziaria e federalismo fiscale si legga

diffusamente W.E. OATES, Fiscal Federalism, New York, 1972. Con espresso

riferimento all’esperienza italiana N. d’AMATI, Saggio sul concetto giuridico di

autonomia finanziaria, in Riv. Dir. Pubbl., 1963, 821 e ss.; A. AMATUCCI., voce

Autonomia finanziaria e tributaria, in Enc. Giur. Treccani, IV, 1990, 1 e ss.; L.

PERRONE, La sovranità impositiva tra autonomia e federalismo, in Riv. Dir.

Trib., 2004, I, 1175 e ss. (in part. 1178). Ancora, sull’impiego, già ante-riforma,

del termine e sul concetto di “federalismo fiscale cooperativo”, si legga F. GALLO,

voce Federalismo fiscale, in Enc. Giur. Treccani, vol. XIV, 1996, 1 e ss. Sulla

sua evoluzione storica N. d’AMATI, L’autonomia finanziaria delle regioni: dalla

negazione al federalismo fiscale, in Dir. Prat. Trib., 1999, I, 3 e ss.

7 V. UCKMAR, Federalismo fiscale tra autonomia e solidarietà, in AA.VV.,

Federalismo fiscale e autonomia degli enti territoriali (a cura di) A.E. LA SCALA,

Torino, 2010, 5, ricorda e condivide l’opzione terminologica adoperata dal Prof.

Giovanni Maria Flick nella veste di Presidente della Corte costituzionale, che ha

preferito «usare l’espressione “decentramento fiscale”». Per opportuni appro-

fondimenti sull’argomento si vedano A. DI PIETRO, Federalismo e devoluzione

nella recente riforma costituzionale: profili fiscali, in Rass. Trib., 2006, 245, e

ss.; C. PREZIOSI, I nuovi poteri tributari delle autonomie locali, in Riv. Dir. Trib.,

I, 559, che illustra le sostanziali differenze che separano – in punto di autonomia

normativa – un sistema fondato sulle “competenze ripartite” da un modello fede-

rale, quale quello tedesco della Konkurrierrende Gesetzgebung. Per compara-

zioni con sistemi di altri Paesi si legga, diffusamente, R. BIFULCO - V. ATRIPALDI

(a cura di), Federalismi fiscali e costituzioni, Torino, 2001.

8 Su questi temi si rinvia a A.F. URICCHIO, Le frontiere dell’imposizione tra

evoluzione tecnologica e nuovi assetti istituzionali, Bari, 2010, 85, ss.