Le unioni di comuni nell'attuazione del federalismo

Autore:Giovanni Luchena
Pagine:127-151
 
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GIOVANNI LUCHENA
LE UNIONI DI COMUNI
NELL’ATTUAZIONE DEL FEDERALISMO
SOMMARIO: 1. Le Unioni di comuni nel sistema degli enti locali. - 2. Natura giu-
ridica dell’Unione di comuni. – 3. L’intesa, l’atto costitutivo e lo statuto. -
4. Prove di federalismo fiscale e obbligatorietà della gestione associata. -
5. Le nuove frontiere dell’unione municipale. - 6. Territori funzionali e
cooperazione comunale.
1. Le Unioni di comuni nel sistema degli enti locali
Le Unioni di comuni hanno avuto origine nell’ambito della
prima riforma organica degli enti locali, contenuta nella legge 8
giugno 1990, n. 1421. La motivazione di fondo che ha caratterizza-
to la scelta di annoverare l’Unione di comuni tra le forme associa-
tive non può essere considerata disgiunta da un proponimento più
ampio volto alla riorganizzazione delle circoscrizioni comunali, il
cui obiettivo era, tra gli altri, quello della riduzione del numero dei
Comuni molecolari, ritenuti come una delle cause dell’inefficienza
nell’erogazione dei servizi pubblici locali.
In effetti, tali Comuni non sono sempre buoni esempi d’ammi-
nistrazione, in altre parole di gestione economicamente razionale, e
la spesa pubblica per abitante è, quindi, notevolmente superiore a
quella della media dei Comuni più grandi avvantaggiati dalla c.d.
economia di scala. Uno dei modi per ovviare a questo problema,
invero risalente sin dall’Unità d’Italia, poteva essere quello di met-
tere in campo una politica legislativa delle aggregazioni fra Comuni
che avviasse un percorso virtuoso di ammodernamento della rete di
enti locali sul territorio nazionale.
1Ordinamento delle autonomie locali”.
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Si deve porre in luce come l’istituzione delle Unioni di comuni
costituisca un modo per permettere ai Comuni più piccoli di opera-
re nella maniera più idonea per la gestione dei servizi comunali
che, diversamente, sarebbe difficile portare a compimento. La “so-
luzione” dell’Unione di comuni ha consentito, dunque, da un lato,
di far salva l’autonomia e l’identità dei Comuni, anche quelli picco-
lissimi, dall’altro, di inaugurare un progetto sostanzialmente speri-
mentale2, che mirava a favorire la costituzione delle Unioni finaliz-
zata all’accorpamento dei Comuni aderenti all’accordo, una sorta di
via guidata alla fusione, per avviare il processo di riordino delle
circoscrizioni comunali secondo la logica bottom up.
Negli anni Novanta3 prende forma anche il principio dell’am-
ministrazione per risultati, che, fra l’altro, obbligherebbe gli enti
locali a puntare alla realizzazione dell’efficacia dell’azione ammi-
nistrativa dalla quale, evidentemente, non può essere escluso il pro-
filo strutturale/dimensionale quale elemento prodromico di una sa-
na ed efficiente gestione delle risorse pubbliche.
L’Unione di comuni, dunque, così come “pensata” dal legisla-
tore del 1990 doveva essere una forma associativa costituita su base
volontaria e con gli “strumenti” del Comune (autonomia statutaria
e regolamentare), che avesse in sé il proposito di contribuire alla
razionalizzazione, in pratica alla riduzione per fusione, del numero
dei piccoli Comuni.
Una delle ragioni che, però, ha influito negativamente in termi-
ni d’attuazione della normativa contenuta nella legge n. 142 del
1990 è stata la transitorietà dell’Unione di comuni4, che sarebbe
stata sciolta qualora non si fosse raggiunto, entro dieci anni, l’obiet-
tivo della fusione con un’ottica, invero, punitiva che, probabilmen-
te, si è rivelata «controproducente» se si considera che «il fattore di
2 Come ricorda, del resto, la circolare del Ministero dell’interno n. 17102/127/1
del 7 giugno 1990, avente ad oggetto “Nuovo ordinamento delle autonomie locali”.
3 P.L. PORTALURI, Modello ed esperienza costituzionale dell’organizzazione
federalista, in E. CUCCODORO, A. FORLEO, D. LUTRINO (a cura di), Impatto fede-
rale e nuove territorialità: autodeterminazioni regionali? Sviluppi a centocin-
quanta anni di unità nazionale, in Nuova Rassegna, 2011, 1133 ss.
4 M. ZOIA, Ordinamento delle autonomie locali. Commento alla legge 8
giugno 1990, n. 142, coordinata con la legge 25 marzo 1993, n. 81 e successive
modifiche, aggiornato con la legge 15 marzo 1997, n. 59, Rimini, 1997, 62.

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