CIRCOLARE 21 dicembre 2006, n. 5 - Linee di indirizzo in materia di affidamento di incarichi esterni e di collaborazioni coordinate e continuative

Alla Presidenza del Consiglio dei

Ministri - Segretariato generale

Alle Amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo

Al Consiglio di Stato - Ufficio del

Segretario generale

Alla Corte dei Conti - Ufficio del

Segretario generale

All'Avvocatura generale dello Stato -

Ufficio del Segretario generale

Alle Agenzie

All'ARAN

Alla Scuola Superiore della Pubblica

Amministrazione

Agli Enti pubblici non economici

(tramite i Ministeri vigilanti)

Agli Enti pubblici (ex art. 70 del decreto legislativo n. 165/2001)

Agli Enti di ricerca (tramite il

Ministero dell'istruzione dell'universita' e della ricerca)

Alle Istituzioni universitarie -

(tramite il Ministero dell'istruzione dell'universita' e della ricerca

Ai Nuclei di valutazione

Agli Organi di controllo interno

Alle sezioni regionali della Corte dei conti e, p. c. Alla Conferenza dei presidenti delle regioni

All'ANCI

All'UPI

Alla CRUI

1. Premessa: il contenimento delle spese relative all'affidamento di collaborazioni.

Le spese relative all'affidamento di incarichi esterni sostenute dalle pubbliche amministrazioni sono state negli ultimi anni oggetto di forte restrizioni da parte del legislatore. Quest'ultimo non e' intervenuto solo ponendo dei tetti di spesa ma anche circoscrivendo i casi e le esigenze che possono giustificare il ricorso a collaborazioni di carattere autonomo, le quali non rientrano nell'ambito delle dotazioni organiche determinate in base alla programmazione triennale dei fabbisogni di personale.

La recente direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 6 giugno 2006, recante ´Definizione dei criteri di carattere generale per il coordinamento dell'azione amministrativa del Governo, intesi all'efficace controllo e monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica per l'anno 2006ª, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 15 giugno 2006, richiama le amministrazioni al contenimento della spesa, con parti-colare riguardo a quella relativa ad incarichi di studi e di consulenza, prevedendo, a tal fine, anche la rinegoziazione dei contratti in essere.

La direttiva citata ribadisce la responsabilita' prioritaria nella realizzazione degli obiettivi intestata a ciascun Dicastero, invitando ogni Ministro ad attivare sistemi semplici di misurazione delle attivita' svolte, attraverso indicatori di risultato. Al Ministero dell'economia e finanze e' affidato il compito di analizzare gli effetti delle disposizioni relative al contenimento delle spese.

Anche in ragione di tale ultimo provvedimento, l'azione amministrativa dovra' essere improntata al piu' rigoroso contenimento della spesa nel rispetto delle disposizioni di cui alla legge n. 266 del 2005, legge finanziaria per l'anno 2006. Quest'ultima, per quanto di interesse in questa sede, ai commi 9, 173 e 187, dell'art. 1, pone dei limiti specifici alle spese per incarichi di studio e di consulenza, nonche' ai contratti di collaborazione coordinata e continuativa, il cui mancato rispetto determina illecito disciplinare e responsabilita' erariale.

E' da sottolineare, inoltre, che il quadro normativo relativo al ricorso alle collaborazioni e' stato recentemente modificato dal decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, come convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, il quale, all'art. 27, ha ulteriormente ristretto i limiti di spesa previsti dalla legge finanziaria del 2006, all'art. 32, ha ridefinito i presupposti giuridici necessari all'affidamento di incarichi esterni e, all'art. 34, ha reso piu' incisivo l'obbligo per le pubbliche amministrazioni di pubblicizzare gli elenchi delle collaborazioni dalle stesse conferite.

Per quanto sopra illustrato, e soprattutto alla luce delle novita' introdotte dal legislatore, si ritiene opportuno fornire apposite linee di indirizzo alle pubbliche amministrazioni ed, in particolare, ai dirigenti che rivestono responsabilita' in materia di affidamento di incarichi di collaborazione, sia di tipo occasionale che coordinata e continuativa, con l'obiettivo di informare l'attivita' amministrativa ai principi di sana gestione, da perseguire anche attraverso il corretto utilizzo di tali forme contrattuali. 2. I presupposti per il conferimento di incarichi di collaborazione

Tra le forme di lavoro autonomo cui la pubblica amministrazione puo' ricorrere vi sono le collaborazioni. La disciplina in ambito pubblico e' contenuta nell'art. 7, commi 6, 6-bis e 6-ter del decreto legislativo n. 165 del 2001, e nell'art. 110, comma 6, del decreto legislativo n. 267 del 2000.

Dalle fonti normative citate trova fondamento la possibilita' per le pubbliche amministrazioni di affidare qualsiasi incarico di collaborazione, sia che si qualifichi come incarico di studio, di ricerca o di consulenza, ovvero di tipo occasionale o coordinato e continuativo. L'elemento fondamentale da considerare e' quello individuabile in tutte le collaborazioni, e cioe' il carattere autonomo della prestazione. Cio' sia per gli elementi caratteristici delle diverse forme contrattuali adottate per conferire detti incarichi, che sono estranei alla subordinazione, sia perche', diversamente, sarebbero violate le norme sull'accesso alla pubblica amministrazione tramite concorso pubblico, nonche' i principi di buon andamento e imparzialita' sanciti dall'art. 97 della Costituzione.

Alcune recenti disposizioni normative sono intervenute ad affrontare il tema della legittimita' dei presupposti per il ricorso alle collaborazioni con la finalita' di arginarne l'utilizzo improprio che, peraltro, ha determinato un aumento eccessivo della spesa pubblica.

E' il caso dell'art. 1, comma 9 del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 recante interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191 (cosiddetto decreto tagliaspese), dichiarato illegittimo dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 417 del 2005 per aver fissato dei limiti puntuali a singole voci di spesa dei bilanci delle regioni e degli enti locali ledendo, pertanto, l'autonomia finanziaria di spesa di tali soggetti garantita dall'art. 119 della Costituzione.

Disposizioni ordinamentali che rispondono alla medesima finalita' perseguita dalla norma dichiarata incostituzionale sono state successivamente previste dalla legge n. 311 del 2004. In particolare il comma 11 dell'articolo unico dispone che ´l'affidamento di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all'amministrazione in materie e per oggetti rientranti nelle competenze della struttura burocratica dell'ente, deve essere adeguatamente motivato ed e' possibile soltanto nei casi previsti dalla legge ovvero nell'ipotesi di eventi straordinari.ª Analogamente, il comma 42 ha disposto che ´l'affidamento da parte degli enti locali di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all'amministrazione, deve essere adeguatamente motivato con specifico riferimento all'assenza di strutture organizzative o professionalita' interne all'ente in grado di assicurare i medesimi servizi, ad esclusione degli incarichi...