La conoscibilità della legge per via informatica e telematica

• Autore: Marina Pietrangelo
• Carica: Dottore di ricerca
• Pagine: 245-272

Marina Pietrangelo L'autrice è Dottore di ricerca in "Metodi e tecniche della formazione e della valutazione delle leggi", presso l'Università degli Studi di Genova, Facoltà di Giurisprudenza, Catteda di Diritto costituzionale. È inoltre titolare di un assegno di ricerca presso l'Istituto di Teoria e Tecniche dell'Informazione Giuridica del CNR.

Page 245

@1. Premessa. Note minime sulla relazione tra certezza del diritto e conoscibilità della legge

Una norma di buona qualità, ben scritta, che presenti i caratteri della chiarezza e dell'organicità, è indubbiamente anche una norma che meglio si presta ad essere conosciuta e quindi osservata dalla collettività. Questa pur semplice considerazione deve però confrontarsi con i caratteri che è andato assumendo il nostro corpus normativo, con la sua espansione e parcellizzazione al contempo, con la sua contraddittorietà, con l'indeterminatezza dei suoi confini; caratteri che lo rendono profondamente instabile, "inafferrabile" e difficilmente conoscibile nella sua complessità¹.

Come già ampiamente rilevato, il protrarsi nel tempo di questa forma patologica di "inquinamento legislativo"² ha reso talmente inaccessibili le norme da ledere profondamente uno dei valori fondanti del nostro ordina-Page 246mento, qual è il principio della certezza del diritto. Un principio che abbiamo imparato a conoscere in tutta la sua complessità attraverso le pagine accurate ad esso dedicate a partire dal secondo dopoguerra³; principio che oggi vacilla al punto tale da indurre taluno a ritenere che nella società contemporanea occorre rivendicare nuovamente un "«diritto alla certezza», o in senso lato alla sicurezza, da collocarsi tra i diritti di terza generazione"⁴.

Come da più parti è stato notato, uno dei presupposti materiali indispensabili della certezza del diritto - intesa qui in particolare come prevedibilità delle conseguenze giuridiche dell'azione - è "la possibilità di conoscenza, da parte dell'agente, delle norme in base alle quali la sua azione potrà essere qualificata"⁵. Partendo da tale assunto, e dalle riflessioni che si sono sviluppate tra gli studiosi di scienza e filosofia del diritto in particolare tra il XVII e il XIX secolo "sotto forma di discussione intorno alla codificazione del diritto"⁶, ancora nei decenni scorsi molto si è insistito sulla necessità di trovare soluzioni adeguate, atte a garantire la conoscibilità della legge almeno sul piano formale (ben più complessa è la questione dell'effettiva conoscenza della legge da parte del destinatario). Numerose e spesso efficaci sono state le proposte degli operatori del diritto e degli studiosi tese ad ottimizzare tanto la fase di redazione degli atti normativi, quanto quella relativa alla loro diffusione ed alla loro conoscibilità. Con riguardo a quest'ultima, sono state studiate e realizzate nuove e più adeguate forme di pubblicità con valore notiziale, e nuovi e più adeguati strumenti di accesso al patrimonio informativo pubblico, normativo in particolare⁷.

Page 247

Se è vero che la "codificazione" - da intendersi qui come opera di riassetto e riordino normativo - di per sé sola non è condizione essenziale per la realizzazione della certezza del diritto come prevedibilità⁸, è altrettanto vero però che gli interventi di riordino normativo in senso stretto, pur parziali e non del tutto risolutivi, probabilmente restano ancora il più prezioso strumento per arginare l'incertezza giuridica.

Nell'opera generale di riassetto normativo condotta in questi anni nel nostro Paese gli studi e le ricerche nel campo della tecnica legislativa hanno giocato un ruolo fondamentale, con particolare attenzione per le "tecniche di circolazione della legge" e per quelle "di promozione, previsione e informatizzazione" della normativa, alle prime strettamente connesse⁹.

Queste pur minime considerazioni suggeriscono sin d'ora la stretta connessione esistente tra il principio di certezza del diritto (insieme ai princìpi costituzionali di pubblicità e trasparenza)¹⁰e le brevi riflessioni che seguiranno sull'apporto dato dalle tecnologie dell'informazione e della comunicazione alla costruzione di un ordinamento più democratico.

Ma qualunque intervento che si prefigga di agevolare la conoscibilità delle norme da parte dei destinatari non può prescindere, oggi come nel passato, dal considerare in via preliminare le condizioni culturali e materiali nelle quali versano per l'appunto i destinatari delle norme. Né si possono omettere valutazioni circa il tipo di strumenti a cui la collettività è verosimilmente in grado di accedere. La Gazzetta Ufficiale dellaPage 248 Repubblica Italiana, così come quella dell'Unione europea, o i Bollettini Ufficiali delle Regioni, editi su carta e malamente distribuiti sul territorio nazionale, oramai da tempo non soddisfano più il requisito dell'effettiva accessibilità da parte della maggioranza della popolazione, specie dei "non addetti ai lavori". Un conto, infatti, è la garanzia della conoscibilità oggettiva della legge, alla quale tende per l'appunto la pubblicazione, altro è la sua conoscenza effettiva da parte dei singoli destinatari¹¹.

A riguardo, infatti, basti ricordare - ed è un dato ampiamente noto e condiviso - che dalla conoscibilità della legge non discende automaticamente la sua comprensione, giacchè quest'ultima dipende da ben più numerosi fattori, "che riguardano sia il testo come sistema (i nessi tra gli enunciati, la macrostruttura, lo sviluppo tematico) che il testo come processo, e dunque come attività interpretativa di un lettore; di qui l'intervento di fattori sociologici e psicologici - il grado di istruzione, le conoscenze enciclopediche, l'atteggiamento, curioso o chiuso, rispetto alla lettura, il sistema di valori a cui si fa riferimento - e pragmatici - la possibilità di tradurre in comportamenti concreti quanto prescritto dal testo di legge"¹². La comprensibilità dipende allora, per dirla in breve, dalla "capacità recettiva del destinatario"¹³.

Se, infatti, il destinatario della norma è innanzitutto il cittadino, latamente inteso (pur essendo più direttamente interessato ad essa, per ragioni professionali, l'operatore del diritto), si può ben rilevare come non vi sia che una minima corrispondenza tra gli strumenti di conoscenza oggettiva della legge e quelli di conoscenza soggettiva e, soprattutto, di acquisizione consapevole delle informazioni.

Il traguardo della comprensibilità della legge appare, dunque, ancora molto lontano, essendo esso fortemente connesso ai profili di conoscibilità sostanziale della norma. Diversamente, con riguardo ai profili di conoscibilità formale delle norme, e dunque di disponibilità e fruibilità delle stesse, sono stati compiuti rilevanti passi in avanti, grazie proprioPage 249 allo sviluppo e alla diffusione delle tecnologie informatiche e telematiche; tecnologie chesi sono fortemente integrate - finendo in alcuni casi per sostituirli - con i non più adeguati strumenti tradizionali impiegati nelle attività di redazione e diffusione degli atti normativi.

Ma più ancora, si può oramai senz'altro riconoscere che qualunque discorso sulla redazione di una buona norma e sulla sua effettiva conoscibilità nel nostro attuale sistema giuridico non può prescindere dal considerare le opportunità che l'informatica e la telematica hanno saputo offrire e potranno offrire in futuro nelle attività di redazione degli atti normativi, in quelle di gestione e reperimento dei documenti testuali, ed in quelle di divulgazione della produzione normativa nel suo complesso¹⁴.

@2. L'accesso alle norme per via informatica e telematica. Dalle banche dati del Centro di documentazione elettronica (CED) della Corte di cassazione al progetto "Norme in Rete"

Le prime avanzate esperienze di informatizzazione della normativa avviate in Italia negli anni Settanta sono approdate proprio negli ultimi anni a traguardi particolarmente significativi. Fra questi spicca l'implementazione del progetto "Norme in Rete", che ha senz'altro imposto un cambio di prospettiva in un ordinamento in cui tuttora il valore di pubblicazione ufficiale delle leggi e degli atti normativi statali è affidato alla sola Gazzetta Ufficiale cartacea (cfr. D.P.R. n. 1092 del 1985)¹⁵.

Page 250

Un ulteriore ragguardevole passo in avanti è stato poi compiuto con l'approvazione del D.P.R. 17 giugno 2004, n. 195, che reca il nuovo regolamento per l'accesso alle banche dati legislative del Centro elettronico di documentazione (CED) della Corte di cassazione¹⁶. Tale decreto, innovando la previgente disciplina, per la prima volta ha qualificato espressamente il servizio svolto dal CED come "un servizio pubblico di informatica giuridica, per diffondere la conoscenza della normativa, della giurisprudenza e della dottrina giuridica".

Di seguito ripercorreremo brevemente la nascita e l'evoluzione dei servizi appena ricordati.

@@2.1. Le banche dati legislative del CED della Corte di cassazione

Sul finire degli anni Sessanta la possibilità di ricorrere a strumenti tecnologici che fossero in grado di garantire un più rapido accesso alla normativa, anche solo a fini notiziali, attrasse i giuristi più lungimiranti; i quali tuttavia per lungo tempo dovettero confrontarsi, da un lato, con atteggiamenti di scetticismo, dall'altro con i limiti iniziali degli stessi sistemi informatici, per lo più basati su tecnologie proprietarie, ma anche con il dettato della norma che - come detto poc'anzi - perseverava nel riconoscere alla sola Gazzetta Ufficiale su carta il valore di pubblicazione legale degli atti normativi.

Nel vecchio continente la prima e più rilevante realizzazione nel campo dell'informatica giuridica¹⁷ fu, dunque, la banca dati legislativa della CortePage 251 di cassazione italiana, una banca dati¹⁸ inizialmente centralizzata, accessibile a pagamento e destinata in massima parte alle professioni giuridiche¹⁹.Fu Vittorio Novelli, successore di Enrico Laporta alla direzione del CED della Cassazione, a proseguire...