Le autorità di vigilanza

• Autore: Marco Fratini
• Pagine: 53-72

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Capitolo Terzo

Le autorità di vigilanza

SOMMARIO: 1. Il ruolo delle autorità di vigilanza nello scenario dei mercati finanziari. - 2.

L’arch itettura d ella vigilanza nazionale. - 3. I poteri delle autorità nazionali di vigilanza. - 3.1 Il pote-

re normativo. - 3.2 Il potere amministrativo. - 4. Le autorità nazionali nel diritto europeo. - 4.1 I rap-

porti nazionali di collaborazione tra autorità di vigi lanza. - 4.2 I rapporti con soggetti terzi. - 4.3 I rap-

porti sovranazionali di collaborazione tra autorità di vigilanza. - 5. La nuova architettura della vigilan-

za europee. - 5.1 I poteri delle Autorità europee di vigilanza. - 5.1.1 I poteri di proposta e di regola-

zione delegata. - 5.1.2 I poteri di soft law, di indirizzo e di “super-vigilanza”. - 5.1.3 I poteri di

intervento d’urgenza. - 5.1.4 I poteri di coordinamento e di risoluzione delle controversie tra au-

torità naziona li di vigilanza. - 5.1.5 Il pot ere sostitutivo. - 6. Il segreto d’ufficio. - 6.1 L’accesso ai

documenti. - 7. La giurisdizione sui provvedimenti delle autorità di vigilanza. - Bibliografia.

1. Il ruolo delle autorità di vigilanza nello scenario dei mercati finanziari

Secondo la teoria macroeconomica elaborata dall’economista inglese Pigou, lo

strumento più efficiente per porre rimedio ai difetti del funzionamento del sistema

economico è la predisposizione di una qualche forma di intervento pubblico (c.d.

“public interest theory of regulation”). Nei Paesi europei (e non solo), la necessità

di correggere le imperfezioni generate dalle naturali forze di mercato che rischiano

di mettere a repentaglio gli interessi metaindividuali è stata soddisfatta attraverso

l’istituzione di organi pubblici indipendenti di regolazione e controllo. Anche il

mercato finanziario, caratterizzato dalle asimmetrie evidenziate nel cap. I, par. 3, è

presidiato da regole e da regolatori indipendenti.

Alcuni recenti studi testimoniano come lo sviluppo dei mercati finanziari e

l’allocazione delle risorse siano influenzate dalla presenza di forme di protezione

degli investitori e dal loro grado di tutela. I Paesi che accordano una maggior pro-

tezione agli investitori presentano mercati finanziari di maggior capitalizzazione,

una più elevata valutazione delle società quotate e una più alta frequenza di offerte

pubbliche di acquisto. Il livello di tutela fornito agli investitori è ritenuto in grado

di influire anche sull’evoluzione delle crisi finanziarie e viene considerato un indi-

catore importante della possibile durata delle fasi negative. La protezione degli in-

vestitori, allo stesso modo, si attesta come fattore rilevante nell’allocazione delle

risorse reali, potendo determinare un aumento dell’investimento privato e, quindi,

un incremento delle risorse a disposizione per la produzione.

L’influenza che la tutela degli investitori è capace di spiegare testimonia il

ruolo chiave assunto dalle norme dell’ordinamento di settore che la prevedono e

l’importanza della funzione di garanzia assolta dalle autorità preposte alla regola-

zione e alla vigilanza dei mercati finanziari.

Nel nostro ordinamento, il Testo unico della finanza attribuisce una tale fun-

zione alla Consob1 e alla Banca d’Italia2, assegnando taluni compiti anche al Mini-

1 La Commissione nazionale per le società e la borsa è un organo collegiale. La nomina dei suoi

membri avviene con decreto del Presidente della Repubblica, emanato su proposta del Presidente del

Consiglio dei ministri, previa deliberazione del consiglio stesso (art. 1, legge 216/1974).

2 La Banca d’Italia, ai sensi dell’art. 19, della 1egge n. 262/2005, è un istituto di diritto pubblico

e, in quanto banca centrale, fa parte del Sistema Europeo delle Banche Centrali. Gli organi centrali

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stero dell’Economia e delle Finanze. Un ruolo nel settore dei mercati finanziari è

svolto anche dall’IVASS3 (già ISVAP), in relazione ai prodotti misti assicurativo-

finanziari.

2. L’architettura della vigilanza nazionale

L’architettura della vigilanza nazionale sui mercati finanziari si fonda sul ri-

parto funzionale di competenze tra la Consob e la Banca d’Italia. In seguito si

avrà modo di precisare in quali termini si esplica tale tipologia di riparto, anti-

cipando fin d’ora, in estrema sintesi, che la Consob è funzionalmente compe-

tente a esercitare la vigilanza sui comportamenti, mentre la Banca d’Italia è ha

competenza sui profili di stabilità e di organizzazione dei soggetti vigilati (v.

amplius Parte II, Cap. I, par. 3).

L’ordinamento di settore contempla due forme di vigilanza: quella congiunta e

quella disgiunta. La vigilanza disgiunta costituisce la regola e postula un esercizio

solitario del potere di controllo da parte della Consob e della Banca d’Italia, a se-

conda della materia o della finalità dell’intervento. Quello congiunto, invece, costi-

tuisce una modalità eccezionale di esercizio del potere di vigilanza, cui si fa ricorso

nelle ipotesi in cui l’oggetto dell’intervento pubblico verta su materie trasversali

che rientrano nella competenza sia dell’una, sia dell’altra Autorità. Nelle ipotesi di

vigilanza congiunta, di norma, il legislatore attribuisce una posizione preminente

all’Autorità che, rispetto all’altra, ha nella materia la parte maggiore di competenze

funzionali, riservando in genere all’altra autorità un ruolo di natura consultiva (es.,

parere obbligatorio non vincolante).

Si è detto che un ruolo nel settore dei mercati finanziari è svolto anche

dall’IVASS, in relazione ai prodotti che presentano una doppia natura, assicurati-

vo-finanziaria. L’attività di distribuzione e offerta di tali prodotti è attratta nella di-

sciplina del Testo unico della finanza (art. 25-bis) e nella competenza della Con-

sob, ma l’IVASS è competente per la vigilanza sul soggetto che emette tali prodotti

e sull’emissione degli stessi (v. amplius Parte II, Cap. VI, par. 8).

della Banca d’Italia sono costituiti dal Governatore (per le competenze e i poteri riservati alla carica

dal Trattato e dalla Statuto del SEBC, così come per le altre competenze attribuitegli personalmente),

dal Direttorio, composto dal Governatore, dal Direttore generale e dai Vice direttori generali, per

l’esercizio di tutte le altre funzioni istituzionali, dal Consiglio superiore, per il rilascio del parere sulla

nomina dei membri del Direttorio e la vigilanza sull’andamento della gestione, dal Collegio sindacale,

per il controllo contabile e dall’assemblea dei partecipanti.

3 Il 1° gennaio 2013 l’IVASS - Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni - è succeduto in tutti

i poteri, funzioni e competenze dell’ISVAP. L’istituzione dell’IVASS, ai sensi del decreto legge 6

luglio 2012 n. 95, convertito con legge 7 agosto 2012 n. 135, mira ad assicurare la piena integrazione

dell’attività di vigilanza assicurativa attraverso un più stretto collegamento con quella bancaria.

L’IVASS è presieduto dal Direttore Generale della Banca d’Italia. L’Istituto opera sulla base di prin-

cipi di autonomia organizzativa, finanziaria e contabile, oltre che di trasparenza ed economicità, per

garantire la stabilità e il buon funzionamento del sistema assicurativo e la tutela dei consumatori. Se-

condo lo statuto, organi dell’IVASS sono il Presidente, il Consiglio, che si compone del Presidente e

di due Consiglieri, il Direttorio integrato, che è costituito dal Governatore della Banca d’Italia, che lo

presiede, dagli altri membri del Direttorio della Banca e dai due Consiglieri.