Sentenza nº 84 da Constitutional Court (Italy), 13 Aprile 2017

• Relatore: Franco Modugno
• Data di Resoluzione: 13 Aprile 2017
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 84

ANNO 2017

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Paolo GROSSI Presidente

- Alessandro CRISCUOLO Giudice

- Giorgio LATTANZI ”

- Aldo CAROSI ”

- Marta CARTABIA ”

- Mario Rosario MORELLI ”

- Giancarlo CORAGGIO ”

- Silvana SCIARRA ”

- Daria de PRETIS ”

- Nicolò ZANON ”

- Franco MODUGNO ”

- Augusto Antonio BARBERA ”

- Giulio PROSPERETTI ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 1, lettera b), del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)», e dell’art. 9, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 6 giugno 2001, n. 378, recante «Disposizioni legislative in materia edilizia (Testo B)», promosso dal Tribunale amministrativo regionale per la Campania, nel procedimento vertente tra O. D’E. e il Comune di Sant’Anastasia, con ordinanza del 14 settembre 2015, iscritta al n. 1 del registro ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4, prima serie speciale, dell’anno 2016.

Visto l’atto di costituzione di O. D’E. nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 7 marzo 2017 il Giudice relatore Franco Modugno;

uditi l’avvocato Francesco Vergara per O. D’E. e l’avvocato dello Stato Giacomo Aiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – Con ordinanza del 14 settembre 2015, il Tribunale amministrativo regionale per la Campania ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 41, primo comma, 42, secondo e terzo comma, 76 e 117, terzo comma, della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 1, lettera b), del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante il «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)», e dell’art. 9, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 6 giugno 2001, n. 378, recante «Disposizioni legislative in materia edilizia (Testo B)» – disposizione, questa seconda, trasfusa nella prima – nella parte in cui, nel prevedere limiti agli interventi di nuova edificazione fuori del perimetro dei centri abitati nei comuni sprovvisti di strumenti urbanistici:

   1. fanno salva l’applicabilità delle leggi regionali unicamente ove queste prevedano limiti «più restrittivi»;

   2. stabiliscono che, «comunque», nel caso di interventi a destinazione produttiva, si applica – in aggiunta al limite relativo alla superficie coperta (un decimo dell’area di proprietà) – anche il limite della densità massima fondiaria di 0,03 metri cubi per metro quadrato.

   1.1.– Il giudice a quo riferisce che la ricorrente nel giudizio principale – proprietaria di un fondo nel Comune di Sant’Anastasia – aveva chiesto il permesso di costruire un edificio, da adibire ad attività artigianali. La richiesta era stata rigettata dal Comune, con la motivazione che la volumetria prevista in progetto eccedeva largamente quella realizzabile su detto fondo in base alla norma denunciata.

   Il fondo in questione risultava, infatti, inserito dal vigente piano regolatore generale del Comune in «zona F1, Zone di uso pubblico». Essendo decorsi cinque anni dall’approvazione del piano, le relative prescrizioni avevano perso efficacia, con la conseguenza che la predetta zona F1 era attualmente classificabile come “zona bianca”. Essa risultava, quindi, soggetta alle previsioni dell’art. 9, comma 1, lettera b), del d.P.R. n. 380 del 2001, ove si stabilisce che, «Salvi i più restrittivi limiti fissati dalle leggi regionali e nel rispetto delle norme previste dal decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, nei comuni sprovvisti di strumenti urbanistici sono consentiti: […] b) fuori dal perimetro dei centri abitati, gli interventi di nuova edificazione nel limite della densità massima fondiaria di 0,03 metri cubi per metro quadro; in caso di interventi a destinazione produttiva, la superficie coperta non può comunque superare un decimo dell’area di proprietà».

   1.2.– Adito dall’interessata con l’impugnazione del provvedimento di rigetto, il Tribunale rimettente reputa infondate le prime due censure della ricorrente, formulate in via gradata.

   Il giudice a quo esclude, anzitutto, che la norma denunciata debba ritenersi inapplicabile nel caso di specie a fronte della clausola di cedevolezza che in essa compare, intesa a far salvi i limiti più restrittivi stabiliti dalle norme regionali.

   L’art. 4, comma 2, della legge della Regione Campania 20 marzo 1982, n. 17 (Norme transitorie per le attività urbanistico-edilizie nei Comuni della Regione), come sostituito dall’art. 9, comma 2, della legge regionale 11 agosto 2005, n. 15 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – Legge finanziaria regionale 2005), prevede, per l’edificazione di complessi produttivi in “zone bianche” esterne ai centri abitati, un limite di superficie coperta più restrittivo di quello stabilito dalla norma statale (un sedicesimo dell’area di proprietà, anziché un decimo). Detto limite non è, tuttavia, abbinato ad un limite di volumetria: sicché, con riguardo a quest’ultimo, rimarrebbe in ogni caso operante la norma censurata.

   La condizione di maggiore restrittività, cui è subordinata la cedevolezza della normativa statale in favore di quella regionale, andrebbe, infatti, verificata ponendo a raffronto separatamente le prescrizioni relative alla superficie coperta e quelle relative alla densità fondiaria. Diversamente opinando – ritenendo, cioè, sufficiente che la norma regionale preveda una regola più rigorosa per uno solo dei due limiti, omettendo del tutto l’altro – si finirebbe per applicare una norma nel complesso maggiormente concessiva, in palese contrasto con la lettera e con la ratio dell’art. 9 del d.P.R. n. 380 del 2001. Sarebbe evidente, infatti, il carattere in astratto più favorevole di una norma che, pur riducendo le possibilità di sviluppo della superficie coperta, lasci libero quello della cubatura.

   1.3.– Il Tribunale campano reputa, in secondo luogo, corretto il presupposto ermeneutico su cui poggia il provvedimento impugnato, in base al quale la norma in esame sottoporrebbe l’edilizia a fini produttivi ad un doppio limite cumulativo – di volume e di superficie – e non già al solo limite superficiario.

   Risulterebbe infatti dirimente, in tale direzione, il criterio dell’interpretazione letterale. Il punto e virgola posto tra la prima e la seconda frase della disposizione e, soprattutto, l’avverbio «comunque» dimostrerebbero, in maniera chiara, che il limite di superficie coperta – relativo agli interventi a destinazione produttiva – è stabilito in aggiunta al parametro di densità fondiaria, e non già in alternativa ad esso. In questo senso si sarebbe, del resto, ripetutamente espressa la giurisprudenza del Consiglio di Stato, così da conferire a detta soluzione interpretativa i tratti del «diritto vivente».

   1.4.– Recependo l’eccezione formulata con il terzo motivo di ricorso, il giudice a quo dubita, tuttavia, della legittimità costituzionale della norma, sia nella parte in cui fa salvi i limiti stabiliti dalle leggi regionali solo se «più restrittivi», sia nella parte in cui sottopone gli interventi a destinazione produttiva al limite di densità fondiaria, in aggiunta a quello di copertura.

   Le questioni sarebbero rilevanti, giacché solo in caso di loro accoglimento il giudizio principale avrebbe un esito positivo per la ricorrente.

   Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente ventila anzitutto la violazione dell’art. 76 Cost., sotto il profilo dell’eccesso di delega.

   Il d.P.R. n. 380 del 2001 è stato, infatti, emanato in attuazione dell’art. 7 della legge 8 marzo 1999, n. 50 (Delegificazione e testi unici di norme concernenti procedimenti amministrativi – Legge di semplificazione 1998), che ha affidato al Governo la redazione di testi unici delle norme legislative e regolamentari in una serie di materie – tra cui l’edilizia – con la finalità di coordinare le disposizioni vigenti, apportando eventuali modifiche solo se strettamente necessarie a garantire la coerenza logica e sistematica della normativa.

   Prevedendo in via cumulativa per gli interventi edilizi a destinazione produttiva limiti di cubatura e di superficie coperta, il legislatore delegato avrebbe introdotto una disposizione innovativa rispetto a quella dell’art. 4, ultimo comma, della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per la edificabilità dei suoli), che regolava in precedenza i limiti per il rilascio delle concessioni edilizie nei comuni sprovvisti di strumenti urbanistici. La norma abrogata prevedeva, infatti, in due lettere separate, il limite di cubatura con riguardo all’edilizia residenziale (lettera a) e il limite di copertura per l’edificazione a fini produttivi (lettera c): sicché non potevano sussistere dubbi sul carattere alternativo dei due parametri. L’innovazione operata dal legislatore delegato non sarebbe, d’altra parte, in alcun modo giustificabile con esigenze di coerenza logica e sistematica.

   Lo stesso art. 4, ultimo comma, della legge n. 10 del 1977 stabiliva, inoltre, che i limiti da esso individuati si applicassero solo «in mancanza di norme regionali e fino all’entrata in vigore di queste». Anche il tenore della clausola di cedevolezza sarebbe stato, quindi, modificato dall’art. 9 del d.P.R. n. 380 del 2001, il quale fa salva, non qualsiasi diversa normativa regionale, ma solo i limiti più restrittivi da questa previsti.

   Tale più rigida clausola si porrebbe in contrasto anche con l’art. 117, terzo comma, Cost., comprimendo la potestà legislativa delle Regioni in ordine al «governo del territorio», materia di competenza concorrente nella quale la legislazione dello Stato deve limitarsi alla determinazione dei principi fondamentali. La limitazione della clausola di cedevolezza alle sole norme regionali più restrittive farebbe sì che la regola del doppio limite, posta...