n. 140 SENTENZA 5 giugno - 5 luglio 2018 -

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, comma 2, e 4, comma 1, lettera e), della legge della Regione Campania 22 giugno 2017, n. 19 (Misure di semplificazione e linee guida di supporto ai Comuni in materia di governo del territorio), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 21 agosto 2017, depositato in cancelleria il 22 agosto 2017, iscritto al n. 56 del registro ricorsi 2017 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 37, prima serie speciale, dell'anno 2017. Visti l'atto di costituzione della Regione Campania, nonche' l'atto di intervento dell'Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature (WWF Itali

1. ONLUS;

   udito nell'udienza pubblica del 5 giugno 2018 il Giudice relatore Silvana Sciarra;

   uditi l'avvocato dello Stato Vincenzo Nunziata per il Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Almerina Bove per la Regione Campania. Ritenuto in fatto 1. - Con ricorso spedito per la notificazione il 21 agosto 2017 e depositato il successivo 22 agosto (reg. ric. n. 56 del 2017), il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, della Costituzione - quest'ultimo in relazione ai principi fondamentali della legislazione dello Stato nella materia «governo del territorio» - questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 2, comma 2, e 4, comma 1, lettera e), della legge della Regione Campania 22 giugno 2017, n. 19 (Misure di semplificazione e linee guida di supporto ai Comuni in materia di governo del territorio). 1.1. - Il ricorrente premette che il comma 1 dell'art. 2 della legge reg. Campania n. 19 del 2017 prevede che, al fine di perseguire indirizzi uniformi in ambito regionale, la Giunta regionale, entro novanta giorni dall'entrata in vigore della medesima legge, «adotta linee guida non vincolanti per supportare gli enti locali nella regolamentazione ed attuazione, se ne ricorrono i presupposti, di misure alternative alla demolizione degli immobili abusivi ai sensi dell'articolo 31, comma 5 del D.P.R. n. 380/2001». Tali linee guida sono approvate dalla Giunta regionale entro novanta giorni dall'entrata in vigore della legge regionale, su proposta della struttura amministrativa regionale competente in materia di governo del territorio, «con riferimento a quanto previsto dal comma 2» (secondo periodo). L'impugnato comma 2 dello stesso art. 2 stabilisce quindi che, «[f]erma restando l'autonoma valutazione dei Consigli comunali sull'esistenza di prevalenti interessi pubblici rispetto alla procedura di demolizione dei beni acquisiti al patrimonio comunale, i Comuni, nell'ambito delle proprie competenze, possono avvalersi delle linee guida di cui al presente articolo per approvare, in conformita' e nel rispetto della normativa nazionale vigente in materia, atti regolamentari e d'indirizzo riguardanti: a) i parametri e criteri generali di valutazione del prevalente interesse pubblico rispetto alla demolizione;

2. i criteri per la valutazione del non contrasto dell'opera con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto dell'assetto idrogeologico;

3. la regolamentazione della locazione e alienazione degli immobili acquisiti al patrimonio comunale per inottemperanza all'ordine di demolizione, anche con preferenza per gli occupanti per necessita' al fine di garantire un alloggio adeguato alla composizione del relativo nucleo familiare;

4. i criteri di determinazione del canone di locazione e del prezzo di alienazione ad onerosita' differenziata fra le superfici adeguate alla composizione del nucleo familiare e quelle in eventuale eccedenza;

5. i criteri di determinazione del possesso del requisito soggettivo di occupante per necessita', anche per quanto riferito alla data di occupazione dell'alloggio;

6. i criteri di determinazione del limite di adeguatezza dell'alloggio alla composizione del nucleo familiare;

7. le modalita' di accertamento degli elementi di cui alle lettere e), f) e del possesso dei requisiti morali di cui all'articolo 71, comma 1, lettere a), b), e), f) del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi del mercato interno);

8. le modalita' di comunicazione delle delibere consiliari approvate ai sensi dell'articolo 31, comma 5 del D.P.R. n. 380/2001 all'autorita' giudiziaria che abbia ordinato, per gli stessi immobili, la demolizione ai sensi dell'articolo 31, comma 9 del D.P.R. n. 380/2001». Il ricorrente rammenta che l'art. 31 (rubricato: «Interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformita' o con variazioni essenziali») del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)», dopo avere definito, al comma 1, gli «interventi eseguiti in totale difformita' dal permesso di costruire», dispone che: l'amministrazione comunale, accertata l'esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformita' dal medesimo o con variazioni essenziali, «ingiunge al proprietario e al responsabile dell'abuso la rimozione o la demolizione» (comma 2);

   se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi entro novanta giorni dall'ingiunzione, «il bene e l'area di sedime [...] sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune» (comma 3);

   l'accertamento dell'inottemperanza all'ingiunzione a demolire «costituisce titolo per l'immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari» (comma 4);

   per gli interventi abusivamente eseguiti su terreni sottoposti a vincolo di inedificabilita', «l'acquisizione gratuita, nel caso di inottemperanza all'ingiunzione di demolizione, si verifica di diritto a favore delle amministrazioni cui compete la vigilanza sull'osservanza del vincolo. Tali amministrazioni provvedono alla demolizione delle opere abusive ed al ripristino dello stato dei luoghi a spese dei responsabili dell'abuso. Nella ipotesi di concorso dei vincoli, l'acquisizione si verifica a favore del patrimonio del comune» (comma 6). Il ricorrente evidenzia poi, in particolare, la disposizione del comma 5 dell'art. 31 del d.P.R. n. 31 del 2001 - «espressamente richiamato nella legge regionale [...] a fondamento delle linee guida per le "misure alternative alla demolizione degli immobili"» abusivi - secondo cui «[l]'opera acquisita e' demolita con ordinanza del dirigente o del responsabile del competente ufficio comunale a spese dei responsabili dell'abuso, salvo che con deliberazione consiliare non si dichiari l'esistenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l'opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto dell'assetto idrogeologico». Da tale disposizione risulterebbe, sempre ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, che la possibilita' di non demolire l'opera acquisita e' contemplata «in via del tutto eccezionale ed in deroga alla doverosa conclusione demolitoria» ed e' «un'ipotesi ammessa nei soli limiti indicati dalla normativa statale», giacche' l'acquisizione al patrimonio comunale dell'immobile non demolito «si atteggia come una sanzione impropria, preordinata principalmente alla demolizione dello stesso». A tale proposito, il ricorrente asserisce che il Consiglio di Stato ha piu' volte chiarito che la sanzione amministrativa della demolizione costituisce un'attivita' vincolata diretta a ristabilire la legalita' mediante il ripristino di una situazione di fatto conforme alla normativa urbanistica ed edilizia. 1.1.1. - Tenuto conto di cio', l'art. 2, comma 2, legge reg. Campania n. 19 del 2017 violerebbe, anzitutto, l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva nella materia «tutela dell'ambiente». A proposito di tale violazione, il ricorrente afferma che la disposizione impugnata, col prevedere, alla lettera c), la regolamentazione, da parte dei Comuni, della locazione e dell'alienazione degli immobili acquisiti al patrimonio comunale in seguito all'inottemperanza all'ordine di demolirli, sembra prefigurare, anche alla luce delle successive lettere da d) a h), «una sorta di prelazione nell'assegnazione o nell'alienazione degli immobili acquisiti dagli stessi occupanti, anche nel caso in cui i medesimi occupanti siano stati anche gli autori dell'illecito edilizio sanzionato con la demolizione». Sempre ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, «[l]'accorpamento di argomenti assolutamente eterogenei tra i contenuti degli atti di indirizzo comunali previsti alle [...] lettere a), b), e c)» indurrebbe a ritenere «che la mancata ottemperanza all'ordine di demolizione e la conseguente acquisizione al patrimonio comunale determinino il venir meno della pretesa demolitoria, a prescindere dalle necessarie valutazioni di cui all'art. 31, comma 5 decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001». Secondo il ricorrente, in definitiva, a fronte di una disciplina statale in base alla quale la demolizione degli immobili abusivi acquisiti al patrimonio del Comune «costituisce la doverosa risposta sanzionatoria per reprimere l'illecito», salve le sole ipotesi previste dal comma 5 dell'art. 31 d.P.R. n. 380 del 2001, con la disposizione impugnata «si ha che il bene, una volta acquisito al patrimonio comunale, non viene demolito, ma assegnato, sulla base di una apposita procedura, agli stessi occupanti, a prescindere che questi siano anche gli autori dell'illecito e senza l'effettiva verifica sulla ricorrenza delle circostanze previste, solo in via eccezionale, nel citato art. 31, comma 5». Il ricorrente conclude sul punto affermando che, in tale modo, la disposizione impugnata «incide, sminuendone la portata deterrente e repressiva, sulle norme statali poste a tutela dell'ambiente, violando la competenza esclusiva...