Sentenza nº 232 da Constitutional Court (Italy), 23 Luglio 2009

• Relatore: Gaetano Silvestri
• Data di Resoluzione: 23 Luglio 2009
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 232

ANNO 2009

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Francesco AMIRANTE Presidente

- Ugo DE SIERVO Giudice

- Paolo MADDALENA “

- Alfio FINOCCHIARO “

- Alfonso QUARANTA “

- Franco GALLO “

- Luigi MAZZELLA “

- Gaetano SILVESTRI “

- Sabino CASSESE “

- Maria Rita SAULLE “

- Giuseppe TESAURO “

- Paolo Maria NAPOLITANO “

- Giuseppe FRIGO “

- Alessandro CRISCUOLO “

- Paolo GROSSI “

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 55, 57, 58, 59, 61, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 72, 116, 117 e 175 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), promossi dalle Regioni Emilia-Romagna (n. 2 ricorsi), Calabria, Toscana, Piemonte, Valle d’Aosta, Umbria, Liguria, Abruzzo, Puglia, Campania, Marche e Basilicata, con ricorsi notificati il 24 aprile, l’8, il 9, il 12, il 13, il 12-21 ed il 12-27 giugno 2006, depositati in cancelleria il 27 aprile, il 10, il 14, il 15, il 16, il 17, il 20, il 21 ed il 23 giugno 2006, ed iscritti ai nn. 56, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 78, 79 e 80 del registro ricorsi 2006.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, nonché gli atti di intervento dell’Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature (WWF Italia) - Onlus, della Biomasse Italia s.p.a. ed altre;

udito nell’udienza pubblica del 5 maggio 2009 il Giudice relatore Gaetano Silvestri, sostituito per la redazione della sentenza dal Giudice Luigi Mazzella;

uditi gli avvocati Giandomenico Falcon, Franco Mastragostino e Luigi Manzi per la Regione Emilia-Romagna, Maria Grazia Bottari Gentile per la Regione Calabria, Lucia Bora e Guido Meloni per la Regione Toscana, Luigi Manzi per la Regione Piemonte, Giampaolo Parodi per la Regione Valle d’Aosta, Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la Regione Umbria, Giandomenico Falcon per la Regione Liguria, Fabrizio Lofoco per la Regione Puglia, Vincenzo Cocozza per la Regione Campania, Gustavo Visentini per la Regione Marche, Alessandro Giadrossi per l’Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature (WWF Italia) - Onlus e l’avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – La Regione Emilia-Romagna, con ricorso notificato il 24 aprile 2006 e depositato il successivo 27 aprile (reg. ric. n. 56 del 2006), ha proposto, tra l’altro, questioni di legittimità costituzionale degli artt. 63, commi 2 e 3, e 64 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), in riferimento agli artt. 76, 117, terzo comma, e 118 della Costituzione, contestualmente chiedendo la sospensione dell’esecuzione delle norme impugnate.

   1.1. – La ricorrente, ricostruito l’iter che ha condotto all’emanazione del d.lgs. n. 152 del 2006, censura anzitutto gli artt. 63, comma 3, e 64. Il primo stabilisce che «le autorità di bacino previste dalla legge 18 maggio 1989, n. 183 (Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo), sono soppresse a far data dal 30 aprile 2006 e le relative funzioni sono esercitate dalle Autorità di bacino distrettuale di cui alla parte terza del presente decreto»; il secondo accorpa i precedenti, numerosi, bacini in otto distretti idrografici (il distretto della Sardegna, quello della Sicilia, il distretto idrografico pilota del Serchio ed altri cinque corrispondenti a macro Regioni).

   La Regione Emilia-Romagna, premesso che la conformazione degli otto distretti è stata decisa senza alcuna partecipazione da parte delle Regioni, sostiene che le norme impugnate, da un lato, siano gravemente lesive delle attribuzioni regionali e, dall’altro, «e proprio perciò», violino l’oggetto ed i princìpi e criteri direttivi della delega.

   Al riguardo, la ricorrente afferma che le norme contenute nella Sezione I («Norme in materia di difesa del suolo e lotta alla desertificazione») della Parte terza del d.lgs. n. 152 del 2006 (alla quale appartengono gli artt. 63 e 64), incidono sulla materia «governo del territorio» di cui all’art. 117, terzo comma, Cost., sulla quale lo Stato può intervenire solo con norme di principio e, seppure l’«attrazione al centro» di funzioni «unitarie» si ritenesse giustificata in virtù del principio di sussidiarietà, ciò potrebbe avvenire solo «nel rispetto del principio di leale collaborazione, inteso in senso “forte” (e quindi attraverso procedure di codecisione, non semplicemente “sentendo” la Conferenza Stato-Regioni), e del principio di proporzionalità».

   Ad avviso della difesa regionale, le norme che sopprimono le Autorità di bacino e istituiscono le Autorità distrettuali sarebbero pertanto illegittime, perché realizzano un ingiustificato accentramento con conseguente espropriazione delle competenze regionali. Infatti, le nuove Autorità distrettuali costituirebbero «una sorta di amministrazione decentrata dello Stato in cui la centralizzazione amministrativa è appena temperata da elementi di partecipazione minoritaria delle Regioni». In particolare, la ricorrente si duole del fatto che, mentre ai sensi della legge 18 maggio 1989, n. 183 (Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo), le Regioni erano «contitolari del governo dei bacini nazionali (configurati come organismi a partecipazione mista Stato-Regioni) e titolari esclusive delle funzioni relative ai bacini regionali e interregionali», oggi i rappresentanti delle Regioni sono presenti in netta minoranza nel fondamentale organo decisionale, la Conferenza istituzionale permanente, e nella Conferenza operativa.

   1.2. – La Regione Emilia-Romagna censura, poi, i commi 2 e 3 dell’art. 63 del d.lgs. n. 152 del 2006, nelle parti in cui attribuiscono ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri i compiti di definire «i criteri e le modalità per l’attribuzione o il trasferimento del personale e delle risorse patrimoniali e finanziarie» (comma 2) e di regolamentare il trasferimento di funzioni ed il periodo transitorio (comma 3).

   La previsione di questo potere regolamentare, connesso all’accorpamento delle Autorità di bacino, sarebbe illegittima per le stesse ragioni, prima esposte, per le quali lo è la stessa riunificazione. Inoltre, se pure siffatta previsione potesse essere giustificata in virtù del principio di sussidiarietà, il potere regolamentare de quo dovrebbe essere esercitato d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni e non semplicemente con il previo parere di quest’ultima.

   1.3. – Oggetto di specifica censura è la previsione (contenuta nell’art. 63, comma 3) del 30 aprile 2006 quale data di soppressione delle Autorità di bacino, denunciando la Regione l’impossibilità di dettare una disciplina transitoria, poiché il d.lgs. n. 152 del 2006 entrava in vigore – almeno per la parte che qui interessa – il 29 aprile 2006.

   Ciò, ad avviso della difesa regionale, determinerebbe il rischio di un periodo di incertezza sulle competenze ad emanare gli atti e a svolgere le funzioni di gestione, vigilanza e controllo che le Autorità di bacino svolgono da tempo.

   1.4. – Infine, la Regione Emilia-Romagna censura gli artt. 63 e 64 del d.lgs. n. 152 del 2006 sotto il profilo dell’eccesso di delega, in relazione sia al suo oggetto sia ai princìpi e criteri direttivi in essa fissati.

   Quanto all’oggetto, la ricorrente evidenzia come l’art. 1, comma 1, della legge 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione) abbia conferito al Governo il potere di procedere al «riordino, coordinamento e integrazione delle disposizioni legislative […], anche mediante la redazione di testi unici». Pertanto, in assenza di princìpi e criteri direttivi volti a consentire l’innovazione del quadro normativo vigente, il Governo non avrebbe potuto adottare un decreto legislativo contenente norme che sopprimono le Autorità di bacino preesistenti ed introducono un sistema radicalmente diverso.

   Inoltre, la Regione Emilia-Romagna rileva che l’art. 1, comma 8, della legge n. 308 del 2004 indica, prima di ogni altro criterio, il rispetto «delle competenze per materia delle amministrazioni statali, nonché delle attribuzioni delle Regioni e degli enti locali». D’altro canto, nessuno dei princìpi e criteri direttivi indicati nei commi 8 e 9 dell’art. 1 autorizza, ad avviso della ricorrente, «un’innovazione legislativa e amministrativa come quella apportata dalla sovversione del sistema delle Autorità di bacino».

   Da quanto detto la difesa regionale deduce che la legge di delega presuppone «il mantenimento ed il miglioramento della funzionalità degli organismi esistenti» e conclude rilevando che nel caso di specie la violazione della legge di delega incide sulle prerogative regionali.

2. – Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, eccependo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza delle censure.

   2.1. – In riferimento all’impugnazione dell’art. 63, comma 3, il resistente eccepisce l’inammissibilità delle censure concernenti la violazione del principio di leale collaborazione, perché la legge delega non stabiliva un procedimento di codecisione, ma soltanto l’obbligo di acquisire il parere non vincolante della Conferenza unificata, sicché la doglianza si appunta sulla norma della legge delega.

   2.2. – La difesa erariale contesta, poi, la correttezza della riconduzione degli artt. 63, comma 3, e 64 alla materia «governo del territorio», poiché la riorganizzazione delle Autorità di bacino distrettuali è strumentale ad una preminente esigenza di tutela dell’ambiente, mirando a garantire la piena operatività degli organi amministrativi e tecnici preposti alla tutela ed al risanamento del suolo e del sottosuolo.

   Inoltre, la ristrutturazione dei distretti idrografici sarebbe stata compiuta...