Sentenza nº 8 da Constitutional Court (Italy), 21 Gennaio 2016

• Relatore: Mario Rosario Morelli
• Data di Resoluzione: 21 Gennaio 2016
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 8

ANNO 2016

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Alessandro CRISCUOLO Presidente

- Giuseppe FRIGO Giudice

- Paolo GROSSI ”

- Giorgio LATTANZI ”

- Aldo CAROSI ”

- Marta CARTABIA ”

- Mario Rosario MORELLI ”

- Giancarlo CORAGGIO ”

- Giuliano AMATO ”

- Silvana SCIARRA ”

- Daria de PRETIS ”

- Nicolò ZANON ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 422, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato − Legge di stabilità 2014), promossi dalla Regione Lazio e dalla Regione Campania con ricorsi, il primo notificato il 25 febbraio-4 marzo 2014 ed il secondo spedito per la notifica il 25 febbraio 2014, depositati in cancelleria il 28 febbraio 2014 ed il 4 marzo 2014 ed iscritti ai nn. 8 e 12 del registro ricorsi 2014.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 17 novembre 2015 il Giudice relatore Mario Rosario Morelli;

uditi gli avvocati Massimo Luciani per la Regione Lazio, Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Campania e l’avvocato dello Stato Wally Ferrante per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – La Regione Lazio e la Regione Campania propongono, con i due distinti ricorsi in epigrafe, plurime questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 422, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato − Legge di stabilità 2014).

   La disposizione impugnata così recita: «Alla scadenza dello stato di emergenza, le amministrazioni e gli enti ordinariamente competenti, individuati anche ai sensi dell’articolo 5, commi 4-ter e 4-quater, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 [Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile], subentrano in tutti i rapporti attivi e passivi, nei procedimenti giurisdizionali pendenti, anche ai sensi dell’articolo 110 del codice di procedura civile, nonché in tutti quelli derivanti dalle dichiarazioni di cui all’articolo 5-bis, comma 5, del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n. 401, già facenti capo ai soggetti nominati ai sensi dell’articolo 5 della citata legge n. 225 del 1992. Le disposizioni di cui al presente comma trovano applicazione nelle sole ipotesi in cui i soggetti nominati ai sensi dell’articolo 5 della medesima legge n. 225 del 1992 siano rappresentanti delle amministrazioni e degli enti ordinariamente competenti ovvero soggetti dagli stessi designati».

2. – Premette la ricorrente, nell’esplicare il contenuto della norma denunciata, come essa delinei un ambito soggettivo ed oggettivo che, rispettivamente, investe, da un lato, i commissari delegati, nonché i soggetti cui è attribuito il potere di ordinanza di protezione civile e, in via estensiva, lo stesso Capo del Dipartimento della protezione civile (di seguito anche DPC) istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri; dall’altro, attiene «al verificarsi degli eventi di cui all’art. 2, comma 1, lett. c) [della stessa legge n. 225 del 1992], ovvero nella loro imminenza», ossia alle «calamità naturali o connesse con l’attività dell’uomo che in ragione della loro intensità ed estensione debbono, con immediatezza d’intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo». E sottolinea come la censurata disciplina si estenda anche ai rapporti «derivanti dalle dichiarazioni di cui all’articolo 5-bis, comma 5, del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343» (Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attività di protezione civile e per migliorare le strutture logistiche nel settore della difesa civile), convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n. 401, ossia alle dichiarazioni dei «grandi eventi rientranti nella competenza del Dipartimento della protezione civile».

   La difesa regionale osserva, quindi, che – se pur i rapporti sorti per la gestione di gravi emergenze implichino l’esercizio di una competenza prettamente governativa, comportante lo svolgimento di una funzione propria dello stesso Governo che, a tal fine, può utilizzare lo strumento delle ordinanze di protezione civile anche derogatorie della legge ed avere accesso a Fondi nell’esclusiva disponibilità dello Stato − la disposizione denunciata ne imputa, invece, gli effetti ad Amministrazioni diverse da quelle competenti alla gestione dell’emergenza.

   2.1.– Il meccanismo successorio previsto dal comma 422 dell’art. 1 della legge n. 147 del 2013, verrebbe, per l’effetto, così a ledere, sotto più profili, gli interessi e le attribuzioni costituzionali di essa Regione Lazio.

   2.2.– Sarebbe, innanzitutto, vulnerato, l’art. 117, terzo comma, della Costituzione, in relazione alla competenza legislativa concorrente nella materia «protezione civile», non spettando allo Stato «imputare ad altre Amministrazioni gli effetti dei rapporti attivi e passivi e dei procedimenti giudiziari pendenti, sorti in ragione della gestione di uno stato d’emergenza, così scaricandone la responsabilità e i costi ad essa conseguenti sui soggetti che non ne sono stati responsabili».

   Verrebbero, appunto, con ciò lese le attribuzioni regionali, giacché: la discrezionalità del legislatore regionale in tale ambito materiale sarebbe oggi «vincolata da un’illegittima, illogica ed irragionevole disciplina statale»; sarebbero accollati alla Regione «oneri derivanti dall’azione di un organo statale e responsabilità connesse ad una res inter alios acta»; si sarebbe «determinato lo stravolgimento di tutte le attribuzioni legislative e amministrative della Regione, costretta a distogliere risorse umane e materiali agli altri impieghi, necessari per l’esercizio delle funzioni regionali costituzionalmente garantite».

   2.3.– Tali ragioni fonderebbero anche la lesione delle competenze regolamentari e amministrative affidate alla Regione ai sensi degli artt. 117, sesto comma, e 118 Cost., posto che il subentro nei rapporti e nei giudizi pendenti, configurato dalla disposizione denunciata, sarebbe «di per sé idoneo ad interferire con lo svolgimento delle ordinarie funzioni amministrative regionali».

   2.4.– Sussisterebbe ulteriore violazione dell’art. 118 Cost., anche sotto il profilo del principio di sussidiarietà, per l’affidamento ad altre Amministrazioni pubbliche della gestione dei rapporti attivi e passivi e dei giudizi pendenti, sorti e instaurati in ragione di uno stato d’emergenza che gli enti territoriali sono strutturalmente inidonei ad affrontare.

   2.5.– Vi sarebbe anche la violazione dell’art. 119 Cost., in combinato disposto con l’art. 3 Cost., in quanto la successione ex lege nei rapporti passivi e nei rapporti processuali derivanti dalla gestione statale dello stato di emergenza comporterebbe nuovi e maggiori oneri in capo alle Amministrazioni territoriali (tra cui le Regioni), necessari per finanziare spese determinate dalla gestione statale dell’emergenza e imputabili alla sola responsabilità statale.

   2.6.– Sussisterebbe, altresì, il contrasto con l’art. 119, quarto comma, Cost., producendo la norma denunciata un «accollo di costi supplementari e non previsti», anche per la gestione delle liti.

   2.7.– Verrebbe vulnerato ancora l’art. 3 Cost., sotto il profilo del principio di ragionevolezza, in relazione agli artt. 117, 118 e 119 Cost., essendo «irragionevole imporre ad altre Amministrazioni, in particolare alla Regione ricorrente, gli oneri derivanti dalla precedente gestione di un’emergenza pubblica da parte dello Stato», là dove, peraltro, il Presidente della Regione, ove incaricato della gestione dell’emergenza, agirebbe soltanto da organo statale e con i vincoli della normativa statale.

   2.8.– Vi sarebbe un vulnus anche dell’art. 24 Cost., in relazione al principio di ragionevolezza e alle attribuzioni regionali ex artt. 117, 118 e 119 Cost., collidendo «con l’ordinato esercizio delle attribuzioni regionali e col principio di ragionevolezza pretendere che un’altra Amministrazione debba rispondere […] degli effetti determinati dall’Amministrazione statale nello svolgimento di funzioni pubbliche sue proprie, dunque non esercitate in sostituzione o integrazione dell’Amministrazione regionale o locale».

   2.9.– Sarebbe leso anche il principio di leale collaborazione tra Stato e Regione, giacché − tramite un provvedimento puntuale e «funzionalizzato al solo scopo di avvantaggiare l’Amministrazione statale in danno delle Regioni» − lo Stato si sottrarrebbe agli impegni contratti nell’esercizio di una funzione pubblica ad esso affidata, scaricandone i costi su altre Amministrazioni, tra cui la ricorrente.

   2.10.– Quanto, segnatamente, alla disposta successione al DPC anche in tutti i rapporti attivi e passivi relativi ai c.d. «grandi eventi», il comma 422 denunciato lederebbe le attribuzioni legislative, regolamentari e amministrative della Regione, tutelate dagli artt. 117, 118 e 119 Cost., giacché, in connessione tra loro e con i parametri costituzionali che definiscono la sfera delle attribuzioni regionali.

   Sarebbero, infatti, violati il «principio dirretroattività della legge, nella misura in cui alla Regione e alle altre amministrazioni sono affidati ex post costi, oneri e posizioni di svantaggio nei giudizi pendenti, nonostante che questi oneri siano dovuti allo svolgimento di funzioni pubbliche già esercitate, per di più di competenza esclusiva dello Stato»; il principio della certezza del diritto e del legittimo affidamento, dovendo la Regione «far fronte in via successiva agli oneri determinati da una precedente gestione di un c.d.grande evento, che era stata affidata alla potestà dai competenti organi statali»; lart. 117, primo comma, Cost., in riferimento agli artt. 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei...