Sentenza nº 408 da Constitutional Court (Italy), 14 Dicembre 1998

• Relatore: Valerio Onida
• Data di Resoluzione: 14 Dicembre 1998
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N.408

ANNO 1998

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Dott. Renato GRANATA Presidente

- Prof. Giuliano VASSALLI Giudice

- Prof. Francesco GUIZZI "

- Prof. Cesare MIRABELLI "

- Prof. Fernando SANTOSUOSSO "

- Avv. Massimo VARI "

- Dott. Cesare RUPERTO "

- Dott. Riccardo CHIEPPA "

- Prof. Gustavo ZAGREBELSKY "

- Prof. Valerio ONIDA "

- Prof. Carlo MEZZANOTTE "

- Avv. Fernanda CONTRI "

- Prof. Guido NEPPI MODONA "

- Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI "

- Prof. Annibale MARINI "

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, secondo comma, 3, primo comma, lett. c) ed f), 4, primo comma, secondo comma e terzo comma, lett. a), 8, 9 e 20, commi dal primo al settimo, legge 15 marzo 1997, n. 59, recante "Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa", e degli artt. 1, 2, 3, 8 e 9 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, recante "Definizione e ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle Regioni, delle Province e dei Comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali", promossi con ricorsi della Regione Siciliana e della Regione Puglia, notificati il 15 e 16 aprile ed il 26 e 29 settembre 1997, depositati il 19 e 24 aprile ed il 4 e 6 ottobre 1997, rispettivamente iscritti ai nn. 34, 35, 61 e 62 del registro ricorsi 1997.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 21 aprile 1998 il Giudice relatore Valerio Onida;

uditi gli avvocati Giovanni Pitruzzella e Giovanni Lo Bue per la Regione Siciliana, Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Puglia e l’avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 15 aprile 1997 e depositato il 19 aprile 1997 (Reg. Ric. n. 34 del 1997), la Regione Siciliana ha proposto questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 20, 14, 15 e 17 dello statuto speciale nonchè agli artt. 3, 5, 114 e 118 della Costituzione, degli articoli 8 e 9 della legge 15 marzo 1997, n. 59, per errore indicata come n. 50 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle Regioni ed enti locali).

   La ricorrente premette che la legge censurata, che per altri profili avrebbe compiuto una chiara opzione per la valorizzazione delle autonomie territoriali, si sarebbe ispirata ad un modello di organizzazione dei livelli di governo che comporta l'equiparazione di Regioni, Province e Comuni, modello non rispondente all'attuale Costituzione, che sancisce la differente garanzia costituzionale delle Regioni rispetto a quella degli enti locali, tanto più se si ha riguardo alle Regioni speciali. Tale scelta emergerebbe sin dai primi quattro articoli della legge, che attribuirebbero sostanzialmente al Governo la ripartizione delle funzioni tra il livello regionale e quello locale, articoli che peraltro la Regione Siciliana dichiara di non impugnare sul presupposto che essi non si applichino al suo ordinamento.

   Viene impugnato invece l'art. 9 della legge, che, prevedendo l'unificazione della Conferenza Stato-Regioni-Province autonome con quella Stato-città e autonomie locali, inciderebbe direttamente sulla posizione della Regione Siciliana, per l'effetto di svuotamento del ruolo differenziato rispetto agli enti locali che ad essa deve essere riconosciuto. Emergerebbero profili di contraddittorietà dell'art. 9, che "consolida" la conferenza Stato-città, con precedenti scelte legislative che optavano invece per un sistema di necessaria intermediazione regionale nei rapporti fra Stato ed enti locali, così che potrebbe prospettarsi la irragionevolezza della disposizione impugnata. Ma, soprattutto, essa contrasterebbe con il sistema costituzionale, che comporterebbe la netta differenziazione della posizione delle Regioni, in particolare di quelle speciali, rispetto agli enti locali, differenziazione da cui dovrebbe discendere che la Regione ha la "padronanza del sistema amministrativo interno" e che le relazioni centro-periferia sono relazioni fra lo Stato e le Regioni. Alla giusta preoccupazione di evitare i rischi di un centralismo regionale altre dovrebbero essere, secondo la ricorrente, le risposte, come l'applicazione del principio di sussidiarietà e l'inserimento degli enti locali nei processi decisionali regionali.

   La ricorrente ipotizza, come conseguenza estrema delle sue premesse, una censura di legittimità costituzionale nei confronti della stessa previsione di una conferenza Stato-città: ma afferma che, anche a non voler accedere ad una soluzione radicale, l'art. 9 in esame sarebbe in contrasto con la Costituzione poichè, a seguito dell'unificazione della conferenza Stato-città con quella Stato- Regioni, la prima, da semplice organismo di informazione e di confronto, diverrebbe organo che interviene in processi decisionali relativi a decisioni di alta amministrazione immediatamente incidenti nell'ordinamento regionale, come la formazione di intese e la determinazione in via diretta del contenuto di atti di indirizzo e di programmazione.

   In subordine, poi, la Regione sostiene che sarebbe quanto meno necessario differenziare, nella conferenza unificata, la posizione delle Regioni e degli enti locali, almeno sotto il profilo delle quote di rappresentanza, a favore delle Regioni: mentre nulla disporrebbe in proposito la disposizione impugnata.

   Sarebbe inoltre costituzionalmente illegittima la previsione della lettera a del comma 1 dell'art. 9, secondo cui la conferenza unificata partecipa a tutti i processi decisionali anche di interesse "interregionale e infraregionale", incidendo così sull'autonomia amministrativa e organizzativa della Regione nei suoi rapporti con gli enti locali o in quelli da essa autonomamente determinati con altre Regioni.

2. - La Regione Siciliana impugna altresì l'art. 8 della legge n. 59, in tema di atti di indirizzo e coordinamento. In primo luogo censura la lettera c del comma 5, ai sensi della quale é parzialmente abrogato l'articolo 2, comma 3, lettera d, della legge 23 agosto 1988, n. 400, che includeva fra gli atti sottoposti al Consiglio dei ministri quelli di indirizzo e coordinamento, nel rispetto, per quanto riguarda le Regioni speciali, delle relative disposizioni statutarie. In tal modo, da un lato sarebbe scomparso l'obbligo di conformare l'esercizio della funzione di indirizzo agli statuti speciali, col rischio di una "particolare pervasività" della funzione; dall'altro verrebbe meno la riserva "in via tendenziale" al Consiglio dei ministri della funzione di indirizzo, in contrasto anche con gli artt. 92 e 95 della Costituzione, dai quali dovrebbe discendere la concentrazione nell'organo collegiale di governo dei poteri di indirizzo politico e amministrativo.

   In secondo luogo, sarebbe censurabile la previsione dell'art. 8, comma 3, secondo cui in caso di urgenza il Governo potrebbe adottare atti di indirizzo e coordinamento prescindendo dalle procedure di intesa preventiva con la conferenza Stato-Regioni, posto che in caso di effettiva urgenza l'ordinamento appresta altri strumenti, come il decreto legge e i poteri di ordinanza, mentre la previsione in questione si presterebbe a possibili e frequenti abusi.

   In terzo luogo, sarebbe incostituzionale il comma 2 dell'art. 8 nella parte in cui prevede che, ove l'intesa non sia raggiunta entro un certo termine, gli atti di indirizzo possono essere adottati dal Consiglio dei ministri previo parere della commissione parlamentare per le questioni regionali. Non si contesta la previsione di un meccanismo diretto a superare situazioni di blocco, ma la circostanza che non si indica che, per ricorrere legittimamente a tale meccanismo, il Governo deve avere tenuto un comportamento leale, effettivamente diretto a raggiungere l'intesa.

   Infine, l'intero art. 8 si porrebbe in contrasto con la Costituzione in quanto non menziona il principio, affermato nella consolidata giurisprudenza di questa Corte, per cui l'esercizio della funzione statale di indirizzo e coordinamento deve conformarsi al principio di legalità sostanziale, onde occorrono sempre norme specifiche di legge che fondino l'esercizio della funzione in un determinato ambito e delimitino il possibile contenuto sostanziale degli atti di indirizzo.

3. - Si é costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio, sostenendo in primo luogo che il ricorso sarebbe inammissibile in quanto la legge di delega n. 59 del 1997 riguarderebbe solo le Regioni a statuto ordinario.

   In subordine, l'Avvocatura erariale sostiene che, quand'anche dovesse ritenersi applicabile alla Regione Siciliana la norma dell'art. 9 relativa all'unificazione della conferenza Stato-Regioni con la conferenza Stato-città, resterebbero comunque rispettate le competenze previste nello statuto speciale, atteso il diverso rango delle due normative, mentre il concreto mancato rispetto di tale limite potrebbe riscontrarsi solo in sede di esame dei decreti legislativi: onde anche sotto questo profilo il ricorso sarebbe inammissibile.

   Per quanto attiene all'art. 8 della legge, la difesa del Presidente del Consiglio rileva che esso costituisce una disposizione di tipo procedimentale sull'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento, senza pregiudizio delle corrette modalità di esercizio che dovranno, di volta in volta, basarsi su specifiche norme di legge: onde non avrebbe pregio la censura di violazione del principio di legalità sostanziale.

   Non sarebbe poi ravvisabile nella Costituzione una riserva al Consiglio dei ministri della funzione di indirizzo e coordinamento, nè sarebbero irragionevoli i meccanismi previsti per le situazioni di...