Il sistema pubblico di tutela della disoccupazione

• Autore: Domenico Garofalo
• Pagine: 437-540

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Il sistema pubblico di tutela della disoccupazione

Domenico Garofalo

Norme commentate: art. 2, commi 1-46-bis,

64-69 e 70-bis; art. 3 commi 17-18, l. 28 giugno

2012, n. 92; art. 1 commi 250, 254 e 255, l. 24

dicembre 2012, n. 228.

SOMMARIO: 1. SEZIONE PRIMA: PROFILI DI CARATTERE GENERALE. - 1. La tutela della disoccupazione

nella prospettiva costituzionale. - 2. La riforma degli ammortizzatori sociali. - 2.1. Premessa.

- 2.2. Il contributo della dottrina lavoristica. - 2.3. La riforma degli ammortizzatori sociali

proposta nel 2007: Protocollo sul Welfare vs. legge n. 247/2007. - 2.4. La perdurante necessi-

tà di una riforma degli ammortizzatori sociali. - 2.5. Le prove generali della riforma degli

ammortizzatori sociali: gli ammortizzatori sociali in deroga. - 2.6. La riapertura nel 2010 dei

termini della delega del 2007. - 2.7. La riforma degli ammortizzatori sociali nella legge 28

giugno 2012, n. 92. - 2.8. La riforma degli ammortizzatori sociali della legge n. 92 e la norma

delega del 2007 a confronto. - 3. La condizionalità. - 3.1. La nozione di disoccupazione: il duali-

smo normativo tra nozione unica e doppia sanzione. - 3.2. La generalizzazione della condizionali-

tà. - 3.3. Condizionalità e lavoro precario. - 3.4. Le no vità in tema di politica attiva del lavoro con-

tenute nella legge 28 giugno 2012, n. 92. - 3.4.1. Gli interventi di modifica al d.lgs. n. 181/2000. -

3.4.2. Il nuovo sistema informativo ai fini del l’ASpI. - 3.4.3. La semplificazione delle procedure in

materia di acquisizione dello stato di di soccupazione. - 3.4.4. La ridefinizione della nozione di of-

ferta congrua (la nuova condizionalità). - 3.4.5. La revisione dei termini e dei principi per

l’esercizio della delega al Governo in materia di poli tiche attive e servizi per l’impiego. - 3.4.6.

Conclusioni. - SEZIONE SECONDA: LA DISCIPLINA DEGLI AMMORTIZZATORI SOCIALI ALLA LUCE DELLA

LEGGE N. 92/2012. - Parte Prima: il sostegno al reddito degli esuberi. - 4. L’eliminazione

dell’indennità di mobilità dal 2017. - 5. L’esodo incentivato dei lavoratori “anziani” nella legge 28

giugno 2012, n. 92. - 6. La disciplina transitoria e le modifiche alla legge n. 223/1991 conseguenti

alla eliminazione dell’indennità di mobilità. - 7. L’indennità di di soccupazione speciale.– Parte

Seconda: il sostegno al reddito del disoccupato involontario. - 8. Premessa: dall’indennità di di-

soccupazione all’ASpI. - 9. L’indennità di disoccupazione ordinaria. - 9.1. L’oggett o dell’assicu-

razione: dalla disoccupazione per cessazione del rapporto di lavoro a quella involontaria. - 9.2. Il

profilo soggettivo dell’assicurazione obbligator ia contro la disoccupazione. - 9.2.1. L’area del la-

voro subordinato assicurata prima della riforma Fornero. - 9.2.2. (segue) dopo la riforma Fornero. -

9.3. L’oggetto della prestazione. - 9.3.1. Fino al 31 dicembre 2012. - 9.3.2. (segue) dal 1° gennaio

2013. - 10. Dall’indennità di disoccupazione con requisiti ridotti alla mini-ASpI. - 11. L’indennità

una tantum per i co.co.co. disoccupati. - 12. Il finanzia mento del sistema ASpI. - 13. L’elimi-

nazione degli ammortizzatori in deroga con la riforma Fornero.

SEZIONE PRIMA

PROFILI DI CARATTERE GENERALE

1. Il fenomeno della disoccupazione, esaminato in relazione alla perdita

del reddito che ad essa consegue, può manifestarsi durante ovvero alla cessa-

zione del rapporto di lavoro, configurandosi una ipotesi di disoccupazione

parziale nel primo caso e totale nel secondo1. Per ciascuna il sistema di welfare

1 Per la distinzione tra disoccupazione parziale e totale d’obbligo il rinvio a PERSIANI M.,

2011, pp. 331 ss., nonché pp. 345 ss.

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predispone una tutela conformata al permanere o al venir meno del rapporto,

pur se negli ultimi anni tale differenziazione di strumenti si è in parte atte-

nuata, utilizzandosi il trattamento di disoccupazione totale anche per ipotesi

di sospensione dell’attività2.

La tutela previdenziale, conseguente alla mancanza di lavoro3, rappre-

senta un aspetto specifico del diritto al lavoro costituzionalizzato4, e viene

accordata nel caso di disoccupazione involontaria, con un intervento, ex art.

38 Cost., qualificato come sostitutivo5 o succedaneo6 del diritto al lavoro7.

Alla tesi della relazione sostitutiva aderisce chi, muovendo dall’esistenza

di un interesse costituzionalmente protetto8, se non proprio di un diritto sog-

gettivo perfetto9, configura il trattamento di disoccupazione come indenniz-

zo10, in favore di chi rimane senza lavoro, escludendosi in ogni caso l’ipotesi

del risarcimento11.

In critica a tale impostazione, si è sostenuto che il riferimento contenuto

nell’art. 38 Cost. alla disoccupazione involontaria, come agli altri eventi che

interrompendo l’attività di lavoro costituiscono fattori di rischio per la soddi-

sfazione delle esigenze di vita del cittadino, non implica assunzione di re-

2 V. l’art. 19, 1° comma, d.l. n. 185/2008, conv. in legge n. 5/2009; parla di un «diffuso fe-

nomeno di frammentazione e moltiplicazione degli statuti di protezione contro la disoccupazione»

LISO F., 1995, p. 343.

3 Secondo LOI P., 2000, pp. 12-67, la sicurezza sociale è finalizzata a rassicurare «sulle risor-

se che gli individui possono legittimamente attendersi per potere programmare liberamente

l’esistenza». La situazione di bisogno, identificativa dell’ambi to della protezion e sociale, tende

ad estendersi oltre l’area del rapporto di lavoro (sistema di protezione sociale basato sul lavoro),

comprendendo anche quella del lavoro non subordinato (tutela dei lavori), ma soprattutto quella

del non lavoro. Per l’estensione del sistema protettivo all’area del lavoro non subordinato cfr.

PERSIANI, 1998, spec. p. 204; ROMAGNOLI, 1999; ICHINO, 2000, pp. 8, 16 e 22; nonché BALLETTI,

2000, p. 233, che fa riferimento alle tutele sia interne, sia esterne al rapporto. Per la protezione

dell’area del non lavoro ancor prima cfr. GHERA E., 1966, spec. p. 422; IDEM, 1971, p. 571; IDEM, 1992,

spec. p. 4; MANCINI, 1975, pp. 220 ss.; LOY, 1991, spec. p. 262 (la liberazione dal bisogno viene

collegata allo strumento dell’istruzione professionale); ROMAGNOLI, 1995, p. 196.

4 GHERA E., 1966, pp. 431 – 432.

5 NATOLI, 1955, spec. p. 72.

6 MANCINI, 1975, p. 207.

7 Cfr. RICHARD, 1949, pp. 81-82; CINELLI, 1982, pp. 28 ss.; AINIS, 1999; ACCORNERO, 1980,

p. 152, configura i trattamenti di disoccupazione come misura di accompagnamento (attuazione)

del diritto al lavoro “a valle”, collocandosi “a monte” il sostegno alla domanda; analogamente,

MORTATI, 1982, spec. p. 16, affermava che il diritto al lavoro, in quanto mezzo necessario

all’esplicarsi della personalità, in nessun modo sarebbe stato surrogabile con l’indennità di disoc-

cupazione, che, se provvede al diritto alla vita, lascia insoddisfatta quell’esigenza.

8 Così CRISAFULLI, 1951, spec. pp. 162 ss.; adde, PROSPERETTI U., 1953, spec. c. 187; IDEM,

1964, pp. 104 - 105; SMURAGLIA, 1958; SIRCHIA, 1963, p. 525; VENEZIANI, 1996, p. 94.

9 In tal senso vedi, RICHARD, 1949, pp. 79-83 e PERGOLESI F., 1955, spec. p. 145.

10 MORTATI, 1954, pp. 215-216; BISCARETTI DI RUFFÌA, 1960, spec. pp. 760-761; GHERA E.,

1992, p. 1; BALLETTI, 2000, p. 69.

11 Secondo MORTATI, 1954, pp. 215 - 216, si può parlare di indennizzo e non di risarcimento,

in quanto in quest’ultimo caso il disoccupato sarebbe interessato a rimanere tale, in virtù della van-

taggiosa posizione economica goduta.

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sponsabilità da parte dello Stato, sicché le provvidenze previste da tale norma

non assumono il carattere dell’indennizzo12.

Per altro verso, la qualificazione dei trattamenti di disoccupazione quale

succedaneo del diritto al lavoro13 è stata contestata da chi ritiene che l’art. 38

non sia norma complementare dell’art. 4, ma autonoma, nel senso che la pro-

tezione nel caso di disoccupazione involontaria14 configura una posizione

soggettiva di pretesa nei confronti dei pubblici poteri autonoma rispetto a

quella riconducibile all’art. 4 Cost.15.

Il collegamento dell’art. 4 Cost. col sistema di sicurezza sociale è sta-

to ricercato seguendo altra via, e cioè attingendo al dovere di lavorare16,

visto come condizione per il conseguimento delle varie provvidenze so-

ciali, accordate al disoccupato involontario purché sia disponibile ad accet-

tare offerte di lavoro17.

A monte di tale impostazione v’è una doppia configurazione del dovere

ex art. 4, 2° comma, Cost., che è morale18, o politico-sociale19, quanto allo

svolgimento di un’attività o di una funzione20, e giuridica rispetto alle occa-

12 MAZZIOTTI M., 1956, p. 64.

13 “Strumenti antiquati di intervento” sono definiti gli ammortizzatori sociali, da SALAZAR,

1995, spec. nota 4; adesivamente, BALANDI, 1992, pp. 231 ss.

14 Sui diversi tipi di disoccupazione involontaria, sugli effetti che provocano e sugli strumenti

indicati per affrontarli, cfr. BALLETTI, 2000, pp. 50 ss.

15 Cfr. D’ANTONA, 1999, Suppl. n. 3, pp. 15 ss., spec. p. 18; allo stesso modo, BALLETTI,

2000, pp. 160-161, che afferma «la sostanziale “estraneità” della materia occupazionale degli ac-

cessi al lavoro al dettato dell’art. 38 Cost.», censurando, così, la scelta del legislatore in ordine alle

prestazioni di tutela previdenziale, di natura “occupazionale”, in quanto forieri di ingiustificate

disparità di trattamento tra disoccupati.

16 Sulla genesi del dovere di lavoro e sulla collocazione dello stesso nell’art. 4 Cost. si rinvia

alle riflessioni di GIANNINI M.S., 1949-1950, spec. p. 13; NATOLI, 1955, cit., pp. 59-61;

D’EUFEMIA, 1958, p. 24; MANCINI, 1975, pp. 252-256. Ricollega l’art. 13, d.lgs. n. 276/2003, al

dovere di lavoro, di cui rappresenta una specificazione, NOGLER, 2004, spec. p. 178; lo stesso Au-

tore ritiene che l’adattabilità abbia dilatato l’ambito dei comportamenti del lavoratore, riconducibi-

li alla disoccupazione volontaria, che esime lo Stato dall’obbligo di predisporre meccanismi protet-

tivi. 17 Il dovere di lavorare («dovere di svolgere un’attività o una funzione») ha una connotazione

di relatività incombendo solo su coloro che non concorrono in altro modo al progresso materiale o

spirituale della società, così RICHARD, 1949, p. 77; sul nesso tra servizi all’impiego e liberazione

dal bisogno, cfr. CORSO F., 2004, pp. 311 ss. La condizione sopra illustrata è stata sintetizzata nel

concetto di «laboriosità» da BOZZAO, 2003, spec. p. 540, a sua volta adottato da SANDULLI P.,

2003, spec. p. 429, come «elemento di discriminazione per l’accesso a prestazioni di welfare lavo-

ristico».

18 Così GIANNINI M.S., 1949-1950, pp. 13-14; adesivamente V. CRISAFULLI, 1951, p. 164;

MAZZIOTTI M., 1956, p. 73; D’EUFEMIA, 1958, p. 24; GHIDINI, 1961, p. 4; SCOGNAMIGLIO, 2003, p.

94. 19 In tal senso MORTATI, 1954, p. 238; PERGOLESI F., 1955, pp. 138 ss.; PROSPERETTI U.,

1970, pp. 20 ss.; OLIVELLI, 1981, p. 46; ACCORNERO, 1980, pp. 162-163.

20 La nozione di lavoro contenuta nell’art. 4, 2° comma, come già prima detto, è ritenuta es-

sere più ampia di quella contenuta nel 1° comma, abbracciando ogni forma di attività, anche se

non economica, ed ogni funzione capace di concorrere al progresso materiale o spirituale della so-

cietà; così MORTATI, 1954, p. 194; adde, MANCINI, 1975, p. 247; SMURAGLIA, 1958, p. 51. Secon-