n. 172 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 ottobre 2012 -

Ricorso della Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale dott. Nicola Vendola, a cio' autorizzato con deliberazione della. Giunta regionale n. 1973 del 12 ottobre 2012, rappresentato e difeso dagli avv.ti prof. Marcello Cecchetti e Vittorio Triggiani ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Roma, Via Antonio Mordini n. 14 (pec.marcellocecchetti@pec.ordineavvocatifirenze.it), come da procura speciale a margine del presente atto;

Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale in parte qua dell'art. 19, comma 1, lettere a), d), e), nonche' commi da 2 a 6, del d.l. 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 7 agosto 2012, n. 135, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 14 agosto 2012, n. 189, S.O., per violazione degli articoli 117, secondo, terzo e quarto comma, 118, secondo comma, 119, primo, secondo e sesto comma, e 123, primo e ultimo comma, della Costituzione. 1. - Con l'approvazione dell'art. 19 del d.l. n. 95 del 2012, nel testo risultante dalla conversione in legge ad opera della legge n. 135 del 2012, e' stata introdotta nell'ordinamento una normativa concernente le funzioni fondamentali dei comuni e il loro esercizio in forma associata, nonche' una complessiva e articolata regolazione dell'istituto delle unioni di comuni, in larga parte sostitutiva della disciplina gia' a suo tempo contenuta nell'art. 14, commi 27 e ss., del d.l. n. 78 del 2010, come convertito in legge dalla legge n. 122 del 2010, e nell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, come convertito in legge dalla legge n. 148 del 2011. Queste disposizioni disciplinano le procedure di istituzione, la delimitazione territoriale e la struttura organizzativa delle unioni di comuni, regolando altresi' le funzioni che le unioni di comuni sono destinate a svolgere e contemplando inoltre alcune specifiche previsioni destinate ad incidere su importanti aspetti tributari e patrimoniali dell'autonomia comunale. 2. - La Regione Puglia, con la deliberazione della Giunta indicata in epigrafe, ha espresso la volonta' di impugnare davanti a questa Corte le disposizioni contenute nell'art. 19 del d.l. n. 95 del 2012, come convertito in legge dalla legge n. 135 del 2012, limitatamente al comma 1, lettere a), d) ed e), e ai commi da 2 a 6, perche' costituzionalmente illegittime e lesive dell'autonomia che la Costituzione riconosce e garantisce alle Regioni e agli territoriali sub-regionali, in riferimento agli articoli 117, 118, 119 e 123 della Costituzione. I molteplici profili di illegittimita' costituzionale che si denunciano con il presente ricorso si fondano sulle seguenti ragioni di Diritto 3. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 19, comma 1, lett. a), del d.l. n. 95 del 2012, come convertito in legge dalla legge n. 135 del 2012, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. p), dell'art. 117, terzo e quarto comma. nonche' dell'art. 118, secondo comma, della Costituzione, nella parte in cui include tra le funzioni fondamentali dei Comuni anche funzioni amministrative ricadenti in materie di competenza legislativa concorrente o residuale regionale. 3.1. - L'art. 19, comma 1, lett. a), del d.l. n. 95 del 2012 introduce un nuovo testo del comma 27 dell'articolo 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122. Il testo attualmente vigente cosi' recita: «Ferme restando le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all'articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, e le funzioni esercitate ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione, sono funzioni fondamentali dei comuni, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione: a) organizzazione generale dell'amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo;

b) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale;c) catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente;

d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonche' la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale;

e) attivita', in ambito comunale di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi;

f) l'organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi;

g) progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall'articolo 118, quarto comma, della Costituzione;

h) edilizia scolastica per la parte non attribuita alla competenza delle province, organizzazione e gestione dei servizi scolastici;

i) polizia municipale e polizia amministrativa locale;

l) tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonche' in materia di servizi elettorali e statistici, nell'esercizio dalle funzioni di competenza statale». 3.2. - Questa disciplina viola la competenza legislativa regionale per le seguenti ragioni. La potesta' legislativa ordinaria dello Stato fondata sulla lett. p) del secondo comma dell'art. 117 Cost., in materia di «funzioni fondamentali» di Province, Comuni e Citta' metropolitane, si presenta, per sua natura, limitata. Da essa non puo' certo ricavarsi un titolo che abiliti lo Stato a qualificare liberamente - come nel caso di specie - qualunque funzione amministrativa come «funzione fondamentale» dei Comuni o delle Province, potendo per cio' stesso disporne l'integrale disciplina. Altrimenti si giungerebbe alla inaccettabile conseguenza di svuotare di qualunque contenuto precettivo gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118, secondo comma, Cost., i quali prescrivono che sia la legge regionale ad allocare e disciplinare le funzioni amministrative nelle materie diverse da quelle di competenza legislativa statale. Se lo Stato potesse qualificare come «fondamentali» funzioni amministrative in qualunque materia e di qualunque genere e tipo, sarebbe sufficiente procedere in tal senso per «espropriare» ad libitum le Regioni delle prerogative ad esse riconosciute dalle disposizioni costituzionali appena citate. La giurisprudenza di questa Corte ha piu' volte riconosciuto espressamente il carattere «limitato» della potesta' legislativa statale di cui alla menzionata lett. p) del secondo comma dell'art. 117 (si vedano, al riguardo, le sentt. richiamate al successivo par. 6.2), ma non ha ancora avuto modo di individuare con chiarezza i limiti entro i quali dovrebbe essere intesa l'espressione «funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citta' metropolitane». Ad avviso della Regione Puglia, le «funzioni fondamentali» cui fa riferimento la disposizione costituzionale in esame devono ritenersi limitate a quelle in cui si esprimono la potesta' statutaria, la potesta' regolamentare e la potesta' amministrativa a carattere «ordinamentale» concernente le funzioni essenziali che attengono alla vita stessa e al governo degli enti locali territoriali ivi espressamente contemplati. In nessun caso vi potrebbero essere ricondotte funzioni «amministrativo-gestionali» in senso proprio, ne', tanto meno, alcune di quelle individuate dalla norma legislativa qui censurata. 3.3. - A sostegno di una simile conclusione militano diversi argomenti. Innanzitutto, l'argomento «topografico» riferito allo stesso testo dell'art. 117, secondo comma, lett. p), per il quale le «funzioni fondamentali» sono accomunate agli «organi di governo» e alla «legislazione elettorale». In secondo luogo, la considerazione dei principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza di cui all'art. 118, primo comma, Cost. Infatti, se si muove dalla premessa - ampiamente desumibile dalla giurisprudenza di questa Corte - secondo la quale la ratio della attribuzione allo Stato di una competenza legislativa e' da rintracciare in una esigenza unitaria di livello nazionale, risulterebbe del tutto incomprensibile individuare una tale esigenza unitaria nell'ipotesi in cui tra le funzioni fondamentali menzionate alla lett. p) dell'art. 117, secondo comma, Cost., fossero annoverabili anche funzioni amministrative consistenti nella concreta cura di interessi. Cio' perche' tali funzioni dovrebbero comunque essere allocate tra gli enti locali in base ai principi di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza ex art. 118, primo comma, Cost. E tale vincolo, ovviamente, graverebbe allo stesso modo sulla legge statale e su quella regionale (art. 118, secondo comma, Cost.), guidandole verso le medesime scelte. Come e' stato evidenziato in dottrina, «se le funzioni fondamentali sono amministrative, la legge statale non potrebbe allocarle senza tener corto del vincolo costituito dal principio di sussidiarieta': e quindi, non potrebbe assegnare alle Province funzioni amministrative che potrebbero essere adeguatamente svolte dai comuni (o viceversa). Ma in questo caso non si capisce perche' - nelle materie di spettanza regionale - questa valutazione di sussidiarieta'/adeguatezza debba essere operata dalla legge statale in luogo di quella regionale, tanto piu' che la sussidiarieta' vincolerebbe allo stesso modo tanto il legislatore statale che quello regionale prescrivendo la medesima soluzione allocativa» (cosi' O. Chessa, Pluralismo paritario e autonomi locali nel regionalismo italiano, in www.astrid-online.it, p. 14). D'altra parte, non si potrebbe certo ritenere che la soluzione proposta in questa sede sia in grado di pregiudicare quella uniformita' minima negli standard di prestazione relativi a...