N. 134 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 - 18 novembre 2011

Ricorso della Regione Lazio, con sede in Roma, Via Cristoforo Colombo n. 212 (c.f. 80143490581), in persona della Presidente pro tempore, Renata Polverini, rappresentata e difesa, in forza di procura a margine del presente atto ed in virtu' della Deliberazione della Giunta regionale n. 522/2011 dal Prof. Avv. Francesco Saverio Marini (c.f. MRNFNC73D28HSO1U, PEC:

francescosaveriomarini@ordineavvocati roma.org; fax 06.36001570), presso il cui studio in Roma, via dei Monti Parioli, 48, ha eletto domicilio; ricorrente;

Contro il Governo della Repubblica, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore, con sede in Roma, Palazzo Chigi,

Piazza Colonna, 370, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio in Roma, Via dei Portoghesi, 12, resistente;

Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante 'Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo', come convertito con modificazioni dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 216 del 16 settembre 2011, limitatamente ai seguenti articoli: art. 3, commi 1 e 4; art. 4; art. 14, comma 1, e art. 16 (in particolare, commi 1, 3, 4, 5, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 e 28), per violazione degli articoli 75, 117, 118, 122, 123 e 133, comma 2, della Costituzione, dell'art. 9, comma 2, l. cost. n. 3/2001, nonche' per lesione del principio di leale collaborazione.

Fatto 1. Il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 - convertito con modificazioni dalla legge 14 settembre 2011, n. 148 - introduce nell'ordinamento una serie di norme finalizzate, stando a quanto emerge dal titolo dell'atto, ad integrare 'ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo'.

2. Alcune di tali norme, peraltro, recano una disciplina atta ad incidere in maniera diretta su molteplici aspetti, tanto funzionali quanto organizzativi, sia degli enti regionali che degli enti locali.

3. Anzitutto, infatti, l'art. 3 del d.l. n. 138/2011 stabilisce, al comma 1, che 'Comuni, Province, Regioni e Stato, entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, adeguano i rispettivi ordinamenti al principio secondo cui l'iniziativa e l'attivita' economica privata sono libere ed e' permesso tutto cio' che non e' espressamente vietato dalla legge nei soli casi di: a) vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali; b) contrasto con i principi fondamentali della Costituzione; c) danno alla sicurezza, alla liberta', alla dignita' umana e contrasto con l'utilita' sociale; d) disposizioni indispensabili per la protezione della salute umana, la conservazione delle specie animali e vegetali, dell'ambiente, del paesaggio e del patrimonio culturale; e) disposizioni relative alle attivita' di raccolta di giochi pubblici ovvero che comunque comportano effetti sulla finanza pubblica'. A cio', il comma 4 aggiunge che 'l'adeguamento di Comuni, Province e Regioni all'obbligo di cui al comma 1 costituisce elemento di valutazione della virtuosita' dei predetti enti ai sensi dell'articolo 20, comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito dalla legge 15 luglio 2011, n. 111'.

   Puo' sin d'ora rilevarsi come da tali disposizioni emergano almeno due dati: il primo di essi consiste nella constatazione che la disciplina in esame interviene in materia di attivita' produttive e di commercio; il secondo dato e' che gli enti territoriali menzionati nel comma 4 - e per quanto qui in particolare interessa, la Regione Lazio - vedranno valutata la propria 'virtuosita'', nel senso che tale termine assume in base all'art. 20 del d.l. n. 98/2011 come convertito dalla legge n. 111/2011, ai fini del rispetto del patto di stabilita' interno (e delle conseguenze, negative o positive, che da cio' sono destinate a derivare), anche sulla base del loro essersi adeguati a quanto imposto dall'art. 3, comma 1, d.l. n. 138/2011.

4. Allo stesso scopo della valutazione di 'virtuosita'', l'art.

   14, comma 1, del d.l. n. 138/2011, poi, introduce una serie di norme che impongono alle Regioni ad autonomia ordinaria di conformarsi ad un assetto organizzativo tassativamente stabilito dalle stesse norme ed inerente: il numero massimo dei consiglieri regionali (art. 14, comma 1, lett. a)); il numero massimo degli assessori regionali (art.

   14, comma 1, lett. b)); il limite massimo degli emolumenti e delle indennita' da corrispondersi consiglieri regionali (art. 14, comma 1, lett. c)); la commisurazione del trattamento economico dei consiglieri regionali alla loro effettiva partecipazione ai lavori del Consiglio (art. 14, comma 1, lett. d)); l'istituzione di un 'Collegio dei revisori dei conti' (art. 14, comma 1, lett. e) - la disposizione stabilisce perfino le modalita' con cui i componenti del Collegio debbono essere individuati); nonche', infine, il passaggio, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto-legge e con efficacia a decorrere dalla prima legislatura regionale successiva a quella in corso alla data di entrata in vigore del medesimo, al sistema previdenziale contributivo per i consiglieri regionali (art. 14, comma 1, lett. f)).

   Tali previsioni sono precedute, peraltro, da un inciso che richiama l''autonomia statutaria e legislativa' delle Regioni: ma in un simile contesto, puo' agevolmente gia' notarsi, siffatto riferimento presenta tutti i caratteri di una inutile formula di stile, la cui vacuita' emerge ictu oculi.

5. Per quanto concerne l'art. 16 del d.l. n. 138/2011, esso detta una disciplina che interviene in via diretta ed immediata sulla organizzazione e sulle funzioni degli enti comunali, ed e' destinata a trovare applicazione a partire dal termine fissato al comma 9 della disposizione, ossia 'a decorrere dal giorno della proclamazione degli eletti negli organi di governo del comune che, successivamente al 13 agosto 2012, sia per primo interessato al rinnovo'.

   L'incidenza della disciplina sugli aspetti organizzativi e funzionali dei comuni e' evidente. Infatti, per il comma 1 di tale articolo, 'i comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti esercitano obbligatoriamente in forma associata tutte le funzioni amministrative e tutti i servizi pubblici loro spettanti sulla base della legislazione vigente mediante un'unione di comuni ai sensi dell'articolo 32 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267', mentre al comma 3 si aggiunge che alle unioni di comuni cosi' obbligatoriamente costituite, 'in deroga all'articolo 32, commi 2, 3 e 5, secondo periodo, del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, si applica la disciplina di cui al presente articolo'.

   In particolare, inoltre, il comma 4 dell'art. 16 d.l. n. 138/2011 assegna all'unione di comuni cosi' determinata 'la programmazione finanziaria e la gestione contabile' con riguardo alle funzioni esercitate dai comuni associati per mezzo dell'unione, mentre il comma 5 stabilisce che 'l'unione succede a tutti gli effetti nei rapporti giuridici in essere alla data di cui al comma 9 che siano inerenti alle funzioni ed ai servizi ad essa affidati ai sensi dei commi 1, 2 e 4, ferme restando le disposizioni di cui all'articolo 111 del codice di procedura civile. Alle unioni di cui al comma 1 sono trasferite tutte le risorse umane e strumentali relative alle funzioni ed ai servizi loro affidati ai sensi dei commi 1, 2 e 4, nonche' i relativi rapporti finanziari risultanti dal bilancio. A decorrere dall'anno 2014, le unioni di comuni di cui al comma 1 sono soggette alla disciplina del patto di stabilita' interno per gli enti locali prevista per i comuni aventi corrispondente popolazione'. Il successivo comma 8 impone ai comuni individuati al comma 1, entro il 'termine perentorio di sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione' del decreto-legge, di avanzare alla Regione la proposta di unione e la stessa Regione e' tenuta, entro il 'termine perentorio del 31 dicembre 2012' 'a sancire l'istituzione di tutte le unioni nel proprio territorio'.

   I commi da 10 a 15 dell'art. 16 in parola recano, dal canto loro, una minuziosa disciplina degli organi, e delle relative funzioni, delle unioni di comuni cosi' costituite. Tale disciplina si applica anche alle unioni gia' costituite in precedenza: nel comma 7 si specifica, infatti, che 'le unioni di comuni che risultino costituite alla data di cui al comma 9 e di cui facciano parte uno o piu' comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti, entro i successivi quattro mesi adeguano i rispettivi ordinamenti alla disciplina delle unioni di cui al presente articolo. I comuni appartenenti a forme associative di cui agli articoli 30 e 31 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000 cessano di diritto di farne parte alla data in cui diventano membri di un'unione di cui al comma 1'.

   Il comma 16 dell'art. 16 del d.l. n. 138/2011 interviene, poi, ad attribuire addirittura alla discrezionale valutazione del solo Ministero dell'Interno una funzione di primario rilievo nella stessa individuazione dei comuni tenuti ad aggregarsi forzosamente in unioni. Tale disposizione, infatti, stabilisce che 'l'obbligo di cui al comma 1 non trova applicazione nei riguardi dei comuni che, alla data del 30 settembre 2012, risultino esercitare le funzioni amministrative e i servizi pubblici di cui al medesimo comma 1 mediante convenzione ai sensi dell'articolo 30 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000. Ai fini di cui al primo periodo, tali comuni trasmettono al Ministero dell'interno, entro il 15 ottobre 2012, un'attestazione...