La conoscibilità dei dati pubblici attraverso la loro diffusione

• Autore: Annamaria Bonomo
• Pagine: 301-374

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CAPITOLO PRIMO

LA CONOSCIBILITÀ DEI DATI PUBBLICI

ATTRAVERSO LA LORO DIFFUSIONE

SOMMARIO. 1. La diffusione dei dati pubblici come altra faccia della funzione

amministrativa di informazione. - 2. L’attività di comunicazione pubbli-

ca: precisazioni e differenziazione rispetto all’oggetto dell’indagine. -

2.1. Informazione e comunicazione: due concetti distinti. - 3. La diffu-

sione dei dati pubblici nell’Unione europea. - 3.1. Conoscibilità dei dati

pubblici e visibilità delle istituzioni europee. - 3.2. Le fonti europee in

materia di diffusione dei dati. - 3.3. Le azioni europee a favore della dif-

fusione dei dati pubblici. - 4. L’attività di informazione come diffusione

dei dati pubblici nell’ordinamento italiano. - 4.1. L’evoluzione nel dirit-

to positivo. - 4.2. Interventi normativi di rilievo: la legge n. 150/2000 e

il Codice dell’amministrazione digitale. - 5. L’obbligo di diffusione dei

dati pubblici negli enti territoriali. 5.1. L’attività di diffusione dei dati

nelle Regioni: i confini della materia. - 5.1.a) La diffusione dei dati

pubblici negli Statuti regionali. - 5.1.b) (segue) e nella legislazione re-

gionale. - 5.2. La diffusione dei dati pubblici negli enti locali. - 6. L’obbligo

di diffusione dei dati in alcune normative di settore. - 6.1. La diffusione del-

le informazioni in materia ambientale. - 6.2. Cenni agli obblighi informativi

in materia fiscale.

1. La diffusione dei dati pubblici come altra faccia della funzione

amministrativa di informazione

Richiamando le osservazioni svolte nelle pagine precedenti, è

di tutta evidenza che la conoscibilità delle informazioni pubbliche

attraverso l’accesso su richiesta individuale condizionata dalla pre-

senza di particolari condizioni legittimanti, non possa rappresentare

la sola modalità attuativa dell’informazione amministrativa, ma so-

lo una facoltà riconosciuta ad alcuni soggetti per superare i limiti

imposti dalla legge, quando giustificata dalla difesa di interessi in-

dividuali. Il «nuovo assetto organizzativo dell’amministrazione,

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ormai sempre più nettamente delineato secondo uno schema pluri-

centrico»1, ha determinato il complicarsi delle dinamiche relaziona-

li tra l’amministrazione e i cittadini e in generale ha imposto alla

pubblica amministrazione un ripensamento delle modalità di tra-

smissione della conoscenza fino ad oggi adoperate2. Appare allora

necessario allargare il campo di analisi e considerare quelle altre

forme di acquisizione dei dati pubblici, ulteriori rispetto a quella

che potremmo definire “informazione-accesso”, e quindi al di fuori

della legge sul procedimento amministrativo, ovvero a quella attivi-

tà amministrativa di produzione e diffusione di dati e informazioni

di fonte pubblica realizzata non per soddisfare una specifica richie-

sta conoscitiva, ma bensì per contribuire alla diffusione di quello

che in senso lato potremmo definire il «patrimonio informativo

pubblico»3. La pubblica amministrazione, infatti, nello svolgimento

delle proprie attività istituzionali, sia per il diretto soddisfacimento

di interessi informativi, sia in via strumentale rispetto allo svolgi-

mento di funzioni pubbliche, produce, elabora, detiene e in genera-

le tratta, una vastissima gamma di dati ed informazioni di ogni ge-

1 Così M. BOMBARDELLI, La comunicazione nell’organizzazione ammini-

strativa, cit., 89, il quale osserva come tale nuovo assetto abbia determinato

un’apertura in senso pluralista dell’amministrazione, sia per quanto riguarda

l’attività, dove i percorsi unilaterali e formali di azione in relazione ai quali è sta-

ta costruita la stessa teoria del procedimento amministrativo cominciano ad esse-

re sostituiti da schemi di azione relazionali e multilaterali, sia per ciò che con-

cerne la sua organizzazione che si connota ormai sempre più come un organizza-

zione a rete che per poter operare in modo efficace in vista del raggiungimento

dei suoi risultati ha bisogno di continue relazioni fra le sue parti, supportate da

un adeguato sistema di comunicazione, dinamico, flessibile e non interamente

predeterminabile per quanto riguarda i suoi canali operativi. Sul pluralismo inte-

so come pluralità di poteri pubblici cfr. M.S. GIANNINI, I pubblici poteri negli

stati pluriclasse, cit. passim; ID, Il pubblico potere, Stati e amministrazioni pub-

bliche, cit.,115; sulla difficoltà di distribuire in un sistema pluralistico quale

quello italiano contrassegnato da numerosi livelli di governo e da numerosi e di-

versificati soggetti allo stesso livello di governo, ma soprattutto dal confluire in-

torno ai dati pubblici di interessi diversi e non facilmente componibili, si veda F.

MERLONI, Coordinamento e governo dei dati nel pluralismo amministrativo, in

B. PONTI (a cura di), Il regime dei dati pubblici, Rimini, 2008, 153 ss.

2 Sul processo di riforma della pubblica amministrazione “che ha condotto

al travolgimento di istituti e concezioni tradizionali” cfr. V. CERULLI IRELLI, Innovazio-

ni del diritto amministrativo e riforma dell’amministrazione, in www.giust.it, 2002.

3 Sul punto C. FATTA, Patrimonio informativo pubblico e accesso ai docu-

menti amministrativi, in Federalismi.it, 2008.

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nere che costituiscono veri e propri «giacimenti informativi» di in-

teresse per tutta la collettività4.

Se, com’è stato in precedenza osservato, in un sistema ammini-

strativo che voglia definirsi trasparente, il regime di accesso deve es-

sere inteso non come strumento di trasparenza, ma solo come rimedio

a situazioni di mancata pubblicità previste dall’ordinamento5, a fronte

di un regime di pubblicità (openness) che invece dovrebbe garantire a

tutti, e comunque, la conoscibilità dei dati pubblici6, diventa necessa-

rio allora considerare quali siano gli obblighi di pubblicità che il no-

stro legislatore pone a carico della pubblica amministrazione e verifi-

care se essi siano in grado di soddisfare le esigenze conoscitive de-

gli amministrati o se invece l’informazione dei cittadini si fondi an-

cora sostanzialmente sull’iniziativa dei privati, che rimane tuttavia

subordinata alla titolarità di una posizione giuridica differenziata,

gravando sul solo cittadino l’onere dell’individuazione del dato da

cercare o del percorso da compiere per accedervi.

L’accertamento delle diverse modalità attuative della funzione

di informazione amministrativa impone di verificare se, accanto al-

la tutela del diritto dei singoli di richiedere l’accesso agli atti per

cui essi sono legittimati, e al di là di quelle limitate ipotesi in cui

l’accesso è consentito a chiunque, sussista, e in che misura, anche il

dovere per pubbliche amministrazioni di diffondere quel complesso

di informazioni di interesse pubblico generale da esse detenute7.

4 Cfr. A. SAU, Profili giuridici dell’informazion e ambientale e territoriale,

in Dir. amm., 2009, 131 ss. Su questi aspetti A. MASUCCI, Informatica pubblica,

in Dizionario di diritto pubblico di S. Cassese (cur.), cit., vol. IV, 3120.

5 Impostazione condivisa da G. ARENA, La trasparenza amministrativa, cit.,

5953; F. MERLONI, Trasparenza delle istituzioni, cit., 10; C. CUDIA, Trasparenza

amministrativa, cit., 151 ss.

6 La nozione di conoscibilità è qui intesa in senso omnicomprensivo, come

possibilità dei soggetti di acquisire informazioni relative alla pubblica ammini-

strazione. Sulla pubblicità come conoscibilità cui però poi deve seguire la compren-

sione cfr. G. ARENA, Le diverse finalità della trasparenza amministrativa, cit., 52 ss.

Sulla nozione di conoscibilità, invece, come esigenza dell’amministrato alla cogni-

zione delle notizie relative all’attività amministrativa che incide sulla sua sfera

giuridica e quindi strumentalmente connesso al diritto di difesa in giudizio, si

veda A. LOIODICE, Conoscibilità dell’attività amministrativa e difesa giudiziaria,

in Rass. Dir. Pubblico, 1967, 248, 254.

7Cfr. F. MERLONI, Sull’emergere della funzione di informazione nelle pub-

bliche amministrazioni, cit., 76 ss.. Inoltre, come afferma A. MARI, Diritto all’infor-