Obblighi di diffusione e strumenti di tutela

• Autore: Annamaria Bonomo
• Pagine: 375-461

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CAPITOLO SECONDO

OBBLIGHI DI DIFFUSIONE E STRUMENTI DI TUTELA

SOMMARIO. 1. Gli obblighi di diffusione dei dati pubblici a carico delle pubbli-

che amministrazioni nella legislazione vigente: profili ricostruttivi. - 1.1. Il

quomodo: le modalità conoscitive. - 1.2. Il quantum conoscitivo. - 1.3. I re-

quisiti di qualità. - 1.4. I limiti. - 1.5. Tentativi di riforma: la “Carta dei do-

veri”. - 2. I nuovi obblighi di diffusione in capo alle pubbliche amministra-

zioni e il ruolo del cittadino: verso una nuova concezione di trasparenza? -

3. Sulla natura giuridica della pretesa all’informazione a fronte di obblighi

di diffusione delle informazioni. - 4. Violazione degli obblighi di diffusione

e modalità di valutazione delle prestazioni: tra misure organizzative e azioni

giurisdizionali. - 5. Le misure organizzative. - 5.1. l “nuovi” controlli interni.

- 5.2. La trasparenza delle informazioni sulla performance degli amministra-

tori. - 5.3. La responsabilità dirigenziale: brevi cenni ricostruttivi e profili di

innovazione. - 6. Le azioni giurisdizionali previste dall’ordinamento. - 6.1.

Prestazioni informative e ricorso per l’efficienza.

1. Gli obblighi di diffusione dei dati pubblici a carico delle pub-

bliche amministrazioni nella legislazione vigente: profili rico-

struttivi

Tracciati il significato e l’evoluzione storico-normativa dell’at-

tività di informazione amministrativa quando intesa come dovere di

diffusione dei dati, e dopo averne osservato la disciplina nell’or-

dinamento europeo e in alcuni ordinamenti di settore, occorre ora

volgere l’analisi in una prospettiva concreta, soffermando l’atten-

zione sui contenuti dell’attività di diffusione dei dati nel nostro

sistema.

La diversificazione nell’esercizio dell’attività di informazione

da parte dell’amministrazione impone di limitare l’approccio ad al-

cune tipologie di obblighi di diffusione, quelli più significativi

nonché più rappresentativi della nuova concezione informativa.

L’obiettivo è quello di compiere una verifica dello stato attuativo

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della seconda modalità attuativa dell’informazione amministrativa

ed una valutazione della sua effettiva incidenza migliorativa sulla

circolazione delle informazioni pubbliche nel nostro sistema attra-

verso l’analisi di alcuni aspetti particolari.

Le norme più di interesse le ritroviamo nel Codice dell’ammi-

nistrazione digitale (CAD) del 7 marzo 2005, n. 821, il quale,

com’è stato accennato, è intervenuto, sempre in un’ottica ampliati-

va dell’area della conoscibilità, a regolare l’accessibilità delle in-

formazioni e dei dati in modalità digitale, e la messa a disposizione

delle informazioni e dei dati attraverso le tecnologie informatiche.

La normativa sull’amministrazione digitale, nonostante le ini-

ziali critiche dovute all’eccessiva genericità delle affermazioni che

non sarebbero supportate da adeguate risorse organizzative2, ha il

merito di stabilire per la prima volta una disciplina del dato pubbli-

co conferendogli uno status proprio e dettando le regole per la sua

diffusione. Disciplina che trova una sintesi straordinariamente effi-

cace nell’art. 1 del Codice, dove alla lettera n), viene correttamente

precisato che il carattere pubblico di un dato è determinato dalla

sua “conoscibilità da chiunque”.

Nel nostro sistema, come precedentemente osservato, quindi, il

meccanismo previsto dalla legge per assicurare la pubblicità è quel-

lo della individuazione di una serie documenti dei quali l’ammi-

nistrazione è tenuta ad assicurare la piena e completa conoscibilità.

1 D.lgs. 7 marzo 2005, n. 82 in G.U. del 16 maggio 2005, n. 112 - S.O. n. 93

«Codice dell’amministrazione digitale», aggiornato dal d.lgs. n. 159 del 4 aprile

2006 in G.U. del 29 aprile 2006, n. 99 - S.O. n. 105 «Disposizioni integrative e

correttive al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 recante codice dell’ammini-

strazione digitale».

2 In questo senso il già citato parere del Consiglio di Stato, 7 febbraio 2005,

p. 7 ove si osserva che “appare corretto ma non sufficiente inserire, all’inizio del

codice, una serie di previsioni programmatiche e di principio (su cui cfr. amplius

infra, il punto 12.2), senza prevedere effetti concreti, dal punto di vista della di-

sciplina amministrativa, in materia di “diritti” dei cittadini e delle imprese, di do-

cumentazione amministrativa, di rilascio degli atti amministrativi, di erogazione

dei servizi pubblici on line e di accesso telematico a tali servizi da parte del pub-

blico; in argomento cfr. A. MASUCCI, Erogazione on line dei servizi pubblici e

telepro cedure amministrative. Disciplina giuridica e riflessi sull’azione amministra-

tiva, in Dir. Pubblico, 2003, 991 ss.; F. MERLONI, Introduzione al l’e-government,

Torino, 2005, passim; E. CARLONI, Nuove prospettive della trasparenza ammini-

strativa cit., 591 ss. Sul punto infra § 4.

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La conoscibilità generalizzata è il risultato di un’azione positiva di

diffusione dei dati da parte delle amministrazioni realizzata attra-

verso strumenti e modalità tra loro diversi che negli ultimi anni

hanno conosciuto un’espansione rilevante3.

1.1. Il quomodo: le modalità conoscitive

Per quanto concerne le modalità di esercizio dell’attività am-

ministrativa di informazione, è evidente che l’utilizzo delle tecno-

logie informatiche sia oggi divenuto lo strumento privilegiato per la

gestione, la conservazione e il trasferimento dei dati pubblici4.

Tale nuova concezione emerge chiaramente da alcune disposi-

zioni del Codice.

L’articolo 2, ad esempio, nel precisare le finalità e l’ambito

di applicazione del Codice stesso, prevede che lo Stato, le regioni e

gli enti locali debbano assicurare la disponibilità, la gestione,

l’accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità dell’infor-

mazione in modalità digitale, che essi si organizzino ed agiscano a

tal fine utilizzando, con le modalità più appropriate, le tecnologie

dell’informazione e della comunicazione5.

Al successivo articolo 3, il legislatore si spinge più avanti e ar-

riva a riconoscere in capo ai cittadini e alle imprese un vero e pro-

prio “diritto a richiedere ed ottenere l’uso delle tecnologie telema-

tiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni e con i

3 Cfr. le osservazioni di E. CARLONI, Art. 26. Obbligo di pubblicazione, in

M. A. SANDULLI (a cura di), Codice dell’azione amministrativa, cit., 1194, il qua-

le tuttavia fa rientrare i nuovi strumenti di conoscenza nell’ambito dell’istituto

della “pubblicazione” disciplinato dall’art. 26 l. 241/1990.

4 Sulla progressiva crescita delle tecnologie informatiche e sul conseguente

ampliamento della capacità di trattamento dei dati pubblici da parte delle pubbli-

che amministrazioni cfr. MERLONI, Coordinamento e governo dei dati nel plura-

lismo amministrativo, 160 ss.

5 Sul Codice dell’amministrazione digitale e sugli istituti preordinati a tale

fine cfr. E. CARLONI, Codice dell’amministrazione digitale. Commento al d.lgs 7

marzo 2005, n. 82, Rimini, 2005; F. MERLONI, Introduzione all’e-government,

cit., passim; G. DUNI, Amministrazione digitale, in Enc. Dir., ad vocem; ID.,

L’amministrazione digitale. Il diritto amministrativo nella evoluzione telematica,

Milano, 2008; A. MASUCCI, Informatica pubblica, cit., 3115 ss.