Sicurezza nei cantieri temporanei o mobili relativamente agli appalti di lavori pubblici. Decreto del Presidente della Repubblica n. 222/2003, articolo 131 del decreto legislativo n. 163 del 12 aprile 2006. (Determinazione n. 4/06).

G.E.906.05

IL CONSIGLIO Premessa.

Da parte di stazioni appaltanti ed associazioni di categoria sono stati chiesti chiarimenti in ordine all'applicazione del decreto del Presidente della Repubblica n. 222/2003. Diversi dubbi interpretativi sono stati evidenziati soprattutto in riferimento all'art. 7 di detto decreto del Presidente della Repubblica n. 222, riguardante la stima dei costi della sicurezza.

I quesiti sono stati posti in particolare su:

l'attualita' del metodo di calcolo dei costi della sicurezza gia' proposto dall'Autorita' nella determinazione n. 2/2001;

l'ascrivibilita' del costo delle opere provvisionali (e in particolare dei ponteggi) ai costi della sicurezza.

Alla luce del mutato quadro normativo, della rilevanza degli argomenti relativi alla sicurezza dei lavoratori nei cantieri, l'Autorita' ha ravvisato l'esigenza di un nuovo pronunciamento sulla materia, gia' oggetto di numerose determinazioni (determinazioni numeri 12/99, 37/2000, 2/2001, 11/2001, 2/2003).

Allo scopo di pervenire ad una interpretazione condivisa sui temi sollevati nei quesiti e sulle altre problematiche derivanti dall'entrata in vigore del decreto del Presidente della Repubblica n. 222/2003, il consiglio dell'Autorita' ha deciso di procedere a una audizione delle rappresentanze delle categorie e degli organi istituzionali interessati alla tematica.

All'audizione, tenutasi nei giorni 22 e 23 marzo 2006, hanno preso parte i rappresentanti delle seguenti amministrazioni ed associazioni: i Ministeri della salute, del lavoro e delle politiche sociali, delle infrastrutture e trasporti, la Commissione salute delle regioni e province autonome, i Consigli nazionali degli architetti, degli ingegneri, dei geometri e dei periti edili e industriali, l'ANCE, le associazioni sindacali FENEAL-UIL, FILCA-CISL, FILLEA-CGIL.

In sede di audizione, i soggetti cointeressati hanno espresso il proprio avviso sulle questioni in argomento, anche attraverso la produzione di memorie scritte; tra gli altri, il rappresentante della Conferenza delle regioni e delle province autonome ha presentato un documento contenente le «Linee guida per l'applicazione del decreto del Presidente della Repubblica n. 222/2003» redatte di concerto dal «Coordinamento tecnico delle regioni e delle province autonome della prevenzione nei luoghi di lavoro» della Commissione salute e dal gruppo di lavoro «Sicurezza appalti pubblici» di ITACA, organi di coordinamento della suddetta Conferenza. Tale documento ha gia' avuto ampia diffusione tramite le riviste specializzate ed e' stato accolto favorevolmente dagli operatori del settore. Inquadramento normativo.

Sulla sicurezza nei cantieri - materia al centro dell'attenzione dell'opinione pubblica anche a seguito dei tragici incidenti che frequentemente si ripetono - le disposizioni contenute nel decreto del Presidente della Repubblica n. 222/2003 costituiscono l'attuazione della previsione dell'art. 31, comma 1 della legge n. 109/1994, e successive modificazioni, e rappresentano lo snodo attuale di una lunga evoluzione normativa, nella quale il concetto di costo della sicurezza ha assunto diverse configurazioni e si e' prestato a molteplici interpretazioni.

Si e' passati, infatti, da un regime in cui si ponevano a carico dell'impresa le incombenze concernenti la sicurezza dei lavoratori sul cantiere (v. l'art. 18, comma 8 della legge n. 55/1990) al diverso sistema, nel quale i costi della sicurezza sono stati esclusi dal ribasso d'asta e gli stessi margini di sicurezza sono stati ampliati, allo scopo di garantire in cantiere il massimo grado di protezione possibile, in conformita' ai principi fondamentali del nostro ordinamento.

La sicurezza dei lavoratori e' infatti materia di elevata rilevanza sociale che trova fondamento nella Costituzione (art. 32 e art. 41, comma 2) e nel diritto comunitario. Come significativo fattore di garanzia del diritto alla salute, costituisce bene inderogabile a rilevanza pubblicistica e in quanto tale sottratto alla disponibilita' di chiunque ne debba determinare i suoi contenuti in applicazione delle disposizioni di legge e regolamenti.

Coerentemente a tali principi, la legge n. 415/1998, modificativa della n. 109/1994, per quanto riguarda i lavori pubblici, e il decreto legislativo n. 528/1999, di modifica del decreto legislativo n. 494/1996, per tutte le tipologie di lavori, hanno introdotto nella normativa nazionale la regola secondo cui, a garanzia della sicurezza e della salute dei lavoratori impegnati nei cantieri, il costo delle misure di sicurezza, degli apprestamenti, dei dispositivi di protezione collettiva ed individuale, previsti nei piani, deve essere determinato nel dettaglio, e' sottratto alla competizione del mercato e va riconosciuto integralmente agli appaltatori, mediante esclusione dallo sconto o ribasso d'asta.

Pertanto, i costi della sicurezza, nel caso di lavori pubblici, debbono essere preventivamente quantificati gia' nella fase progettuale, evidenziati in modo distinto nei bandi di gara (cfr. art. 31 della legge n. 109/1994, e successive modificazioni) ed esclusi dal ribasso, come ricordato.

L'art. 12 del decreto legislativo n. 494/1996 e l'art. 41 del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 hanno indicato la stima dei costi della sicurezza come uno degli elementi essenziali del piano di sicurezza e coordinamento (PSC), che, come e' noto, e' di competenza del coordinatore della progettazione nominato dalla S.A. e fa parte dei documenti contrattuali.

Anche il piano operativo di sicurezza (POS) ovvero il piano sostitutivo (PSS), nei casi in cui e' richiesto, fanno parte dei documenti contrattuali. In assenza dei piani di sicurezza previsti dalla norma i contratti di appalto o concessione sono nulli.

La definizione dei costi della sicurezza previsti nei piani, quindi, in base alle norme citate e alla luce dell'art. 31, comma 2 della legge n. 109/1994, ha valenza contrattuale.

Occorre inoltre evidenziare che l'art. 31 prevede che vadano «evidenziati nei bandi di gara» per l'esclusione dal ribasso anche i costi derivanti dal POS e dal PSS, nonostante tali documenti vengano redatti dopo l'aggiudicazione a cura dell'impresa aggiudicataria.

I contenuti di detto art. 31 della legge n. 109/1994 sono stati riprodotti integralmente nell'art. 131 del nuovo codice dei contratti pubblici approvato con il decreto legislativo n. 163 del 12 aprile 2006 (in vigore dal 1° luglio 2006), che, in parte qua, ha sostituito l'art. 31.

Tuttavia il comma 1 dell'art. 131 prevede, come sostanziale diversita' rispetto all'art. 31, l'autorizzazione al Governo di introdurre le modifiche «... necessarie al testo del decreto del Presidente della Repubblica n. 222/2003».

Sulla base delle norme sopra richiamate, sono state elaborate in ambito tecnico e giuridico interpretazioni non univoche su cosa debba intendersi nello specifico per «costo della sicurezza» e, soprattutto, sui relativi criteri di computo.

La riflessione a riguardo, in ogni modo, non poteva ne' puo' prescindere da alcune disposizioni della normativa dei lavori pubblici.

In primis, l'art. 34 del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999, in base al quale la composizione del prezzo unitario di ogni lavorazione comprende una aliquota «percentuale per le spese relative alla sicurezza» (comma 2, lettera b).

Anche nella redazione dei prezziari ufficiali tradizionalmente la spesa per eseguire in sicurezza ogni singola lavorazione e' stata inclusa nel prezzo unitario della lavorazione stessa.

L'art. 34 del regolamento n. 554/1999 andava letto in collegamento con l'art. 5 del capitolato generale sui lavori pubblici di cui al decreto ministeriale n. 145/2000.

Quest'ultimo elenca le voci comprese nel prezzo dei lavori e percio' a carico dell'appaltatore: tra queste sono riferibili in senso lato alla sicurezza quelle di cui alle lettere «a», «c» ed «i».

Dall'art. 5 discende(va) dunque che le spese per opere provvisionali e per quant'altro sia direttamente strumentale all'esecuzione dei lavori, cosi' come quelle per l'impianto e la manutenzione del cantiere e il suo adeguamento al decreto legislativo n. 626/1994, erano da corrispondere all'appaltatore col prezzo contrattuale, mediante le spese generali e, quindi, soggette a ribasso.

Le due norme succitate delineavano pertanto una distinzione: da un lato, i costi imputabili alla sicurezza in senso stretto, inclusi nei prezzi unitari delle varie lavorazioni, da evidenziare nei bandi ed esclusi dal ribasso; dall'altro, altre voci di spesa riferibili alla sicurezza (ponteggi, allestimento cantiere, etc.), che per il nesso di strumentalita' con l'esecuzione dei lavori, erano tuttavia inclusi nelle spese generali e dunque assoggettati a ribasso d'asta.

Un contributo su tali aspetti e' stato offerto dall'Autorita' con le determinazioni numeri 37/2000 e 2/2001 con le quali e' stato proposto un metodo di calcolo dei costi della sicurezza applicabile sino all'entrata in vigore del regolamento di cui all'art. 31, comma 1 della legge n. 109/1994, e successive modificazioni e dunque da intendersi come metodo interlocutorio.

L'Autorita' aveva indicato come le spese complessive della sicurezza (Scs) derivino dalla somma dei costi «diretti» (SRPi) - relativi alle misure e procedure di sicurezza obbligatoriamente...