L'attuazione della costituzione tra riforme intervenute e ipotesi di revisione

• Autore: Saulle Panizza/Roberto Romboli
• Pagine: 11-36

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@1. Il procedimento e i limiti della revisione costituzionale

La Costituzione italiana è caratterizzata dal fatto di essere "rigida", "lunga" e "programma". L'ultima qualificazione, in particolare, traduce la circostanza per cui la maggior parte delle indicazioni relative a principi, valori e istituti previsti nel testo costituzionale, al momento della sua entrata in vigore, esistevano solamente a livello "formale" e costituivano pertanto un programma da attuare da parte del legislatore repubblicano.

Per questo, a partire dal 1948, il richiamo alla Costituzione è stato operato essenzialmente allo scopo di sottolineare l'esigenza di darvi attuazione e a tal proposito si sono succedute quelle indicate come le varie "stagioni" che la stessa ha attraversato, passando dalla fase del "congelamento", dovuto anche al c.d. "ostruzionismo di maggioranza", a quella del "disgelo" e poi della vera e propria attuazione sul finire degli anni sessanta e inizio degli anni settanta. Abbiamo così assistito alla progressiva diffusione, anche grazie all'attivazione e al successivo operare della Corte costituzionale, di una "cultura della Costituzione", fintanto che, quando la stessa non poteva ancora dirsi complessivamente attuata, si è iniziato a parlare, sul finire degli anni settanta, della esigenza di procedere a riforme istituzionali e costituzionali, specie con riguardo alla parte organizzativa del disegno costituzionale, al fine di porre rimedio ad alcune disfunzioni che l'esperienza pareva mostrare e che venivano in qualche misura ricondotte anche al testo costituzionale. Page 12

La necessità o l'opportunità di procedere alla modificazione della Costituzione ha posto ovviamente, anche da un punto di vista pratico e non più quindi solamente teorico come era avvenuto negli anni immediatamente seguenti la sua entrata in vigore, il problema delle forme e delle procedure richieste allo scopo, essendo pacifico che la "rigidità" della Costituzione non equivale certo alla "immodificabilità" della stessa, ma indica solamente che il testo costituzionale non può essere modificato attraverso la normale attività legislativa del Parlamento, bensì solo a seguito di un'apposita procedura aggravata, espressamente indicata dalla stessa Costituzione all'art. 138.

Secondo tale disposizione, lo stesso Parlamento, titolare del potere di legislazione ordinaria, può procedere alla revisione costituzionale attraverso due successive deliberazioni (anziché una) da parte di entrambe le Camere, con intervallo non minore di tre mesi tra la prima e la seconda approvazione, la quale deve avvenire a maggioranza assoluta (anziché relativa). La decisione del Parlamento può essere sottoposta, dietro richiesta di un quinto di una Camera, di 500.000 elettori o di cinque consigli regionali, al giudizio del corpo elettorale che dovrà approvarla con la maggioranza favorevole dei voti validi, altrimenti la legge di revisione approvata dal Parlamento non entrerà in vigore. È invece esclusa la possibilità di far ricorso al referendum allorché la legge di revisione sia stata approvata dal Parlamento con la maggioranza qualificata dei due terzi dei componenti.

Peraltro, la procedura indicata non consente di modificare qualsiasi parte o disposizione della Costituzione, in quanto è ormai unanimemente accolta la ricostruzione secondo cui "mentre la Costituzione pone un ordine totale, fa sorgere un sistema di valori, in quanto afferma e fa valere una concezione fondamentale di vita associata, riguarda cioè la istituzione statale nel suo complesso, la revisione invece adatta alle nuove esigenze l'una o l'altra norma, l'uno o l'altro dei singoli istituti, senza alterare le linee fondamentali dell'insieme" (Mortati). Per questo, come è stato sostenuto (Modugno), nel contesto di una costituzione ritroviamo sempre un residuo di immodificabilità che si pone come espressione, non delegabile e non trasferibile, del potere costituente e nello stesso tempo come indice della limitatezza del potere di revisione rispetto al potere costituente, e poiché tale residuo di immodificabilità consiste precisamente in quello che il costituente non può o non ha inteso trasferire al potere di revisione, da ciò deriva la possibilità di concepire tali limiti, a seconda dei casi, come limiti necessari o come limiti positivi.

La dottrina costituzionalistica ha in proposito da tempo elaborato due serie di limiti alla revisione costituzionale: a) una prima che comprende i c.d. limiti "espliciti", in quanto stabiliti espressamente dalla Costituzione e da questa direttamente ricavabili, vale a dire soprattutto la forma repubblicana che "non può essere oggetto di revisione costituzionale" (art. 139) e i diritti fondamentali dell'uomo, in quanto definiti "inviolabili" (art. 2); b) una seconda relativa invece ai c.d. limiti "impliciti", in quanto ricavabili dal quadro complessivo dei principi costituzionali e identificati per lo più nei principi e nei valori che caratterizzano la nostra forma di stato e nel concetto di "costituzione materiale", come nucleo "duro", immodificabile della nostra Costituzione.

La modifica sostanziale o la eliminazione di certi principi che sono stati considerati dal costituente della massima importanza e come caratterizzanti la Carta costituzionale, crea una situazione di incompatibilità che non consente di continuare a far riferimento a quella scelta costituente, anche quando, per avventura, molte altre disposizioni di quella costituzione siano conservate e continuino ad avere efficacia. Page 13

L'esistenza di limiti alla revisione costituzionale è stata affermata con estrema chiarezza anche da parte della Corte costituzionale (sent. n. 1146/1988), la quale ha avuto modo di precisare che "la Costituzione italiana contiene alcuni principi supremi che non possono essere sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale neppure da leggi di revisione costituzionale o da altre leggi costituzionali. Tali sono tanto i principi che la stessa Costituzione esplicitamente prevede come limiti assoluti al potere di revisione costituzionale, quale la forma repubblicana, quanto i principi che, pur non essendo espressamente menzionati tra quelli non assoggettabili al procedimento di revisione costituzionale, appartengono all'essenza dei valori supremi sui quali si fonda la Costituzione italiana".

A seconda, pertanto, delle finalità che si intendono concretamente conseguire, paiono potersi distinguere tre diverse ipotesi, ossia:

a) una revisione puntuale di singole disposizioni o di singoli istituti della Costituzione, al fine di un loro adeguamento alle nuove e diverse esigenze maturate nella società, senza con ciò intaccare la unitarietà del testo costituzionale e soprattutto le scelte caratterizzanti lo stesso;

b) una riforma più ampia che possa investire anche interi settori della Costituzione, che si muova comunque nel rispetto dei principi fondamentali che hanno caratterizzato il patto costituente, i quali sono pertanto ancora accettati, condivisi e ritenuti vitali;

c) una modifica radicale della costituzione attraverso una riscrittura totale delle regole costituzionali oppure il mutamento di quei caratteri essenziali e qualificanti la costituzione vigente, cioè quel nucleo duro, immodificabile cui si è fatto cenno.

L'ipotesi sub a) pare potersi inquadrare esattamente nel procedimento indicato nell'art. 138, Cost., il quale sembra chiaramente far riferimento ad interventi specifici e puntuali attraverso i quali il Parlamento, nel rispetto dei limiti procedurali e sostanziali stabiliti espressamente o ricavabili implicitamente dal sistema costituzionale, provvede a integrare o modificare singole disposizioni della Costituzione. Per quella sub c), trattandosi chiaramente di esprimere una rottura sostanziale rispetto ai principi e alle regole caratterizzanti il periodo precedente, il procedimento più corretto sembrerebbe quello dell'elezione di un'assemblea o di un parlamento costituente attraverso un sistema elettorale di tipo proporzionale, tale da rappresentare nel modo più completo possibile le varie e diverse componenti del corpo elettorale, attribuendo ad essi il potere "costituente" di fissare le nuove regole costituzionali. L'"assemblea costituente" sta infatti ad indicare (come rilevato da Pizzorusso) un'assemblea rappresentativa la quale abbia come compito quello di redigere la costituzione di uno stato, in circostanze in cui ciò è reso necessario o dal fatto che si è formato uno stato nuovo o dal fatto che nell'ambito di uno stato preesistente si è sviluppato un movimento rivoluzionario che, in un modo o in un altro, ha fatto venir meno le strutture costituzionali di tale stato. Pare quindi derivarne con una certa sicurezza che, qualora si ritenga che sussistano le condizioni per l'elezione di un'assemblea costituente, nessun rapporto può porsi con la Costituzione da sostituire, nel senso di una continuità giuridica, né tanto meno con le disposizioni in essa contenute e regolanti il diverso fenomeno della revisione costituzionale.

Più problematica appare l'ipotesi sub b) di una modifica non specifica o puntuale di questa o quella disposizione, bensì di un settore più ampio, attraverso una "riforma organica" della Costituzione, la quale intenda però muoversi sempre in continuità con il vigente ordinamento costituzionale, ossia nel rispetto dei limiti formali e sostanziali da Page 14 questo indicati. Ci potremmo porre in questo caso il problema se a tal fine sia idoneo il procedimento indicato dall'art. 138, Cost. e se non si debba pensare ad una eventuale preventiva revisione dello stesso art. 138 per introdurre un procedimento particolare per il caso di progetti di riforma organica della Costituzione, non sembrando accettabile la conclusione per cui, ritenendo il procedimento di cui all'art. 138, Cost. previsto solo per revisioni puntuali della Costituzione, una modifica organica della Costituzione dovrebbe essere effettuata necessariamente da parte...