I dati delle pubbliche amministrazioni come patrimonio economico nella società dell'informazione

• Autore: Daniele Marongiu
• Carica: Docente a contratto di Diritto amministrativo nella facoltà di Scienze politiche dell'Università di Cagliari
• Pagine: 355-368

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@1. La Società Dell'informazione E Le Sue Implicazioni Giuridiche

"Supponiamo che i dati memorizzati dai computer di tutto il mondo siano connessi fra loro ... Le informazioni più preziose del Cern e dell'intero pianeta sarebbero a disposizione mia e di chiunque altro. Esisterebbe un unico spazio globale di informazione"¹. Queste parole risalgono al 1980 e sono state pronunciate da Tim Berners-Lee, la stessa persona che poco più di dieci anni dopo, nel 1991, avrebbe introdotto presso il Cern di Ginevra il sistema HTTP, vale a dire il protocollo di comunicazione telematica che, applicato alla rete Internet, ne ha innescato la rapida espansione, generando un unico spazio di comunicazione planetaria. Tim Berners-Lee è stato, insomma, l'iniziatore del world wide web, e ha potuto auto-avverare, così, la sua stessa profezia.

La consapevolezza delle implicazioni che la diffusione del web avrebbe avuto in ambito sociale, economico e istituzionale è stata altrettanto precoce, come comprendiamo se rileggiamo oggi il Rapporto Bangemann che, già nel 1994, esponeva con lungimiranza le Raccomandazioni al Consiglio europeo su "L'Europa e la società dell'informazione globale". Il Rapporto conteneva infatti quella che ancora oggi è una delle più efficaci definizioni del concetto di "società dell'informazione", quando annunciava: "In tutto il mondo, le tecnologie dell'informazione stanno generando una nuova rivoluzione industriale.

(...) È una rivoluzione basata sull'informazione, essa stessa espressione della conoscenza umana. Il progresso tecnologico ci consente oggi di elaborare, Page 356 memorizzare, reperire e comunicare l'informazione indipendentemente dal suo formato - orale, scritto o visivo - senza limiti di distanza, tempo e volume"².

Se si raffronta quest'ultima frase con la citazione che ha aperto questo scritto, si nota una perfetta sovrapponibilità delle due affermazioni, e si comprende che dalla "profezia" di Berners-Lee alla "consapevolezza" di Bangemann il passo è stato breve e che, se doveva essere compresa la reale portata dell'avvento della "società dell'informazione", questo è avvenuto pressoché subito.

Più complesso è stato capire come gestire la società dell'informazione dal punto di vista strettamente giuridico, ossia quali regole assegnare ad una realtà fondata sulla disponibilità piena, immediata e generalizzata dei dati attraverso il mezzo telematico.

Per comprendere a fondo il fenomeno "società dell'informazione" nell'ottica del giurista, è possibile scorgere un indicatore molto chiaro del cambiamento profondo che essa ha generato nel nostro contesto sociale. L'avvento della società dell'informazione può essere infatti registrato come quel passaggio da un "prima", nel quale il principale problema di chi gestiva dati e informazioni era riuscire a diffonderli, qualora volesse (o dovesse) dare ad essi pubblicità, a un "dopo", nel quale, invece, chi gestisce dati incontra difficoltà quando voglia impedire che "tutti sappiano tutto" indiscriminatamente³.

Questo cambiamento ha prodotto, fondamentalmente, due conseguenze di ordine giuridico. La prima è che oggi l'aspirazione alla trasparenza amministrativa deve essere bilanciata con una esigenza opposta: quella di creare regole che evitino una conoscenza incontrollata dell'intero patrimonio informativo pubblico. La seconda conseguenza è che, nell'epoca attuale, all'oggetto "informazione" può essere associato, molto più facilmente di prima, un valore economico, per cui ci si può chiedere se, almeno in alcune circostanze, possa avveni- Page 357 re un vero e proprio "commercio" dei dati in possesso delle pubbliche amministrazioni, e - qualora la risposta sia positiva - quali regole esso debba seguire.

Queste due implicazioni devono essere anzitutto analizzate distintamente, per poi esaminare le connessioni che sussistono fra di esse.

@2. L'equilibrio Fra Trasparenza E Controllo Dell'informazione

Quando, nei primi anni novanta, si è avuta una forte spinta verso un rinnovamento della pubblica amministrazione, imposta dalle contingenze storiche di quell'epoca⁴, una delle idee-chiave della riscrittura delle regole sull'azione pubblica è stata la "trasparenza". Come è risaputo, essa esprimeva l'aspirazione al superamento di una condizione precedente, considerata ampiamente degenere, in cui dominava il criterio del "segreto" dell'azione degli uffici pubblici. L'idea della trasparenza amministrativa, pur nella sua imponderabilità, da quel momento in poi è sempre rimasta dominante nella legislazione, e lo è tuttora, almeno sotto forma di enunciazione di principio⁵.

Negli ultimi quindici anni, però, si è avuta una evoluzione nel modo in cui il mondo giuridico ha inteso l'idea di "trasparenza amministrativa". Si è trattato di un mutamento dovuto al fatto che, nello stesso periodo in cui si scrivevano le leggi di riforma, è cambiato profondamente lo scenario nel quale la pubblica amministrazione agiva, in virtù dell'ingresso nell'era digitale.

È accaduto infatti che, proprio nel momento in cui si cercava di promuovere la più ampia pubblicità dell'azione istituzionale, si è avuta una (inaspettata) rivoluzione tecnologica - lo sviluppo del world wide web - che ha reso possibile una conoscibilità diffusa e illimitata dell'informazione, andando molto oltre gli auspici più ottimisti. Questo fenomeno, paradossalmente, ha prodotto l'esigenza di una normativa che provvedesse non più solo a diffondere, ma anche a controllare, a veicolare e a frenare (dove necessario) la conoscibilità dei dati in possesso delle pubbliche amministrazioni. Oggi il problema non è più, dunque, solamente garantire la trasparenza, ma anche evitare un "eccesso di trasparenza" per tutti quegli aspetti dell'attività pubblica che richiedono una qualche protezione. È noto che da que- Page 358 sta esigenza sono scaturiti diversi filoni normativi, in particolare la costruzione del sistema di regole sulla protezione dei dati personali⁶, e l'aggiornamento della disciplina sul diritto d'autore, con la sua estensione all'informazione smaterializzata⁷.

@3. Il Valore Economico Dell'informazione

Il secondo versante su cui l'avvento della società dell'informazione ha modificato il nostro sistema amministrativo riguarda, come abbiamo prima accennato, il valore della conoscenza. È accaduto, infatti, che la possibilità di gestire in rete l'informazione ne ha aumentato altamente la versatilità, e quindi ne ha accentuato fortemente il valore economico⁸; ciò ha generato un sistema in cui il mero "dato" - cioè il mattone ultimo, l'atomo dell'informazione - è diventato l'elemento-base di una potenziale, e proficua, compravendita⁹.

Il fenomeno ora osservato ha dato luogo all'affermarsi di un concetto nuovo per il nostro sistema, quello di "riutilizzo dei dati delle pubbliche amministrazio- Page 359 ni". Questa espressione indica la possibilità che le informazioni possedute dallo Stato e dagli enti pubblici siano cedute a soggetti esterni, per un uso differente rispetto alla ragione istituzionale per la quale erano state inizialmente raccolte¹⁰.

L'idea di "riutilizzo dei dati", intesa in senso ampio, indica genericamente la possibilità della cessione delle informazioni, con o senza il pagamento di un prezzo; se però si presta attenzione a quanto sia estesa l'entità dei dati posseduti nell'intero ambito pubblico, appare intuitivo che, se anche solo una parte di essi è rilasciata a pagamento, comunque l'entrata che ne deriva è sensibilmente rilevante. In questo senso, nella società dell'informazione, gli enti pubblici scoprono che l'insieme delle conoscenze già da loro possedute viene a costituire, inaspettatamente, un patrimonio economico, in senso letterale, e per questa ragione l'attenzione del legislatore e della dottrina si è concentrata prevalentemente sulla cessione dei dati a fini economici¹¹. Di seguito ci riferiremo dunque al riutilizzo intendendolo, in senso restrittivo, come "commercio" dei dati di proprietà pubblica.

@4. Le Regole Sulla Gestione Del Patrimonio Informativo Pubblico

Oggi, come è noto, la gestione dell'informazione di fonte pubblica è regolamentata sia su scala comunitaria che in ambito nazionale. Tre sono i principali atti normativi di riferimento: in primo luogo la direttiva europea n. 98 del 17 dicembre 2003; in secondo luogo, le norme del d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82 (il Codice dell'amministrazione digitale - CAD) che, pur non costituendo recepimento formale della direttiva, mostrano di tenere conto del suo contenuto; infine, il d.lgs. 24 gennaio 2006, n. 36, che ha recepito formalmente i princìpi comunitari, e ha integrato la disciplina interna di dettaglio.

Le regole sul patrimonio informativo pubblico, allo stato attuale, appaiono quindi pressoché complete; in verità, però, ad un'attenta lettura delle norme, si osserva che esse, se per molti aspetti risultano chiare ed esaustive, su altre questioni, invece, lasciano aperte problematiche rilevanti.

Per comprendere fino a che punto la disciplina esistente copra tutti i profili relativi alla gestione dei dati pubblici, è possibile ricercare nel testo delle Page 360 leggi la risposta a tre domande: "se" sia ammissibile sfruttare economicamente i dati delle pubbliche amministrazioni; "come" si debba procedere al riutilizzo dell'informazione, e "quali" dati possano essere oggetto di vendita. Vedremo ora che per i primi due quesiti si ottiene una risposta sufficientemente chiara; la terza questione, almeno in parte, rimane ancora oggi in sospeso: su di essa soffermeremo la nostra attenzione.

Sul primo problema, ossia sulla legittimità a priori dello sfruttamento economico dell'informazione pubblica, la direttiva comunitaria ha assunto una posizione netta, perché ha legittimato in via di principio la possibilità del riutilizzo, e ha così consentito agli stati membri di disciplinare tale pratica al proprio interno¹². In Italia, come abbiamo accennato, la direttiva è stata pienamente accolta, per cui il riutilizzo dei dati di...