Sentenza nº 247 da Constitutional Court (Italy), 04 Dicembre 2019

• Relatore: Franco Modugno
• Data di Resoluzione: 04 Dicembre 2019
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 247

ANNO 2019

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Giorgio LATTANZI;

Giudici: Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 25-septies del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119 (Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2018, n. 136, promosso dalla Regione Molise con ricorso notificato il 15-20 febbraio 2019, depositato in cancelleria il 25 febbraio 2019, iscritto al n. 31 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, prima serie speciale, dell’anno 2019.

Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 22 ottobre 2019 il Giudice relatore Franco Modugno;

uditi l’avvocato Massimo Luciani per la Regione Molise e gli avvocati dello Stato Leonello Mariani e Diana Ranucci per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso spedito per la notifica il 15 febbraio 2019 e depositato il 25 febbraio 2019, la Regione Molise ha impugnato in via principale l’art. 25-septies del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119 (Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2018, n. 136.

   La norma impugnata – rammenta la ricorrente – ha disposto, nei commi 1 e 2, la incompatibilità del conferimento e del mantenimento dell’incarico di commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro del disavanzo sanitario delle Regioni, rispetto all’espletamento di incarichi istituzionali presso la Regione soggetta a commissariamento, stabilendo, al tempo stesso, i requisiti professionali di cui deve godere la persona da nominare quale commissario. Il comma 3 dello stesso articolo censurato ha, a sua volta, sancito l’applicabilità di tale incompatibilità anche agli incarichi in corso alla data di entrata in vigore della legge di conversione; con la conseguenza che l’attuazione di tale previsione comporterà la decadenza dall’incarico commissariale dei Presidenti di Regione a far data dalla nomina dei nuovi commissari ad acta.

   Dopo aver svolto una diffusa premessa intesa a ricostruire la evoluzione della normativa succedutasi in materia di commissariamenti delle Regioni in piano di rientro dal disavanzo nel settore sanitario, la ricorrente sottolinea come per le Regioni commissariate ai sensi dell’art. 4, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l’equità sociale), convertito, con modificazioni, nella legge 29 novembre 2007, n. 222, quali – da oltre un decennio – la Regione Molise, vigeva, prima della novella oggetto di censura, un regime per il quale: 1) il Consiglio dei ministri nominava commissario ad acta il Presidente della Regione; 2) solo in caso di dimissioni o di impedimento del Presidente della Regione, il Consiglio dei ministri poteva nominare un commissario ad acta fino all’insediamento del nuovo Presidente della Regione o alla cessazione della causa di impedimento.

   La norma impugnata avrebbe dunque prodotto per la Regione Molise i seguenti effetti: 1) viene reintrodotta la incompatibilità tra affidamento dell’incarico di commissario ad acta rispetto a qualsiasi incarico istituzionale regionale, anche per le Regioni commissariate ai sensi dell’art. 4, comma 2, del d.l. n. 159 del 2007; 2) viene introdotto il principio vincolante secondo il quale il commissario deve possedere gli specifici requisiti previsti dal comma 2 dello stesso art. 25-septies; 3) viene abrogato l’art. 84-bis dell’art. 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge finanziaria 2010)», dal quale emergeva la ordinaria coincidenza tra la persona del commissario e il Presidente della Regione commissariata. Inoltre, il comma 3 della disposizione impugnata dispone retroattivamente la operatività della nuova disciplina della incompatibilità, anche per gli incarichi commissariali in atto; ed è stabilito, infine, che «il Consiglio dei ministri provvede entro novanta giorni […] alla nomina di un commissario ad acta per ogni regione in cui si sia determinata l’incompatibilità del commissario, il quale resta comunque in carica fino alla nomina del nuovo commissario ad acta».

   1.1.– Dopo aver sottolineato che la disciplina dei piani di rientro dai disavanzi in materia sanitaria si iscrive in un duplice ambito di competenza concorrente, rappresentato dalla tutela della salute, da un lato, e dal coordinamento della finanza pubblica, dall’altro, la Regione ricorrente lamenta la violazione dell’art. 77 della Costituzione in riferimento alle attribuzioni costituzionali riconosciute alla Regione nelle materie della «tutela della salute» e del «coordinamento della finanza pubblica», ai sensi degli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., nonché la violazione del principio di leale collaborazione.

   A proposito della violazione dell’art. 77 Cost., la ricorrente sottolinea la relativa ridondanza in termini di violazione del riparto delle competenze tra Stato e Regione Molise. Attraverso la norma impugnata, infatti, lo Stato non soltanto avrebbe utilizzato uno strumento improprio, privo dei requisiti costituzionali, ma avrebbe vincolato la ricorrente senza il rispetto delle procedure collaborative, da osservare anche nell’esercizio della funzione legislativa (viene citata la sentenza n. 251 del 2016 di questa Corte).

   Si osserva, al riguardo, che la norma impugnata (che precedentemente il Governo aveva invano tentato di inserire, anche in altri decreti d’urgenza) violerebbe l’art. 77 Cost. a causa della sua evidente estraneità rispetto alla materia disciplinata dalle altre disposizioni del decreto-legge in cui è stata inserita in sede di conversione. Quanto ai contenuti, si osserva, basta esaminare i titoli di cui si componeva il testo del decreto presentato per la conversione al Senato. Quanto alle finalità, si rileva che le ragioni di straordinaria necessità ed urgenza sono state ricondotte alla previsione di «misure per esigenze fiscali e finanziarie indifferibili»; sicché, sarebbe arduo affermare che la normativa censurata rispondesse realmente ad esigenze “fiscali” o “finanziarie”, per di più indifferibili.

   Si segnala, anzi, la incongruenza di un decreto-legge teso a fronteggiare esigenze fiscali e finanziarie, il quale determini un aumento, a regime, della spesa pubblica, che discende dal conferimento dell’incarico di commissario ad un soggetto terzo.

   La norma impugnata, non avrebbe, dunque, nulla a che vedere con l’oggetto e le finalità del provvedimento d’urgenza, tanto che, presente nel testo originario, era stata addirittura stralciata prima della emanazione del decreto.

   1.2.– Viene poi denunciata violazione degli artt. 3 e 97 Cost., nonché violazione del principio di leale collaborazione a norma degli artt. 117 e 118 Cost. e degli artt. 117, terzo comma, 118 e 120 Cost.

   Sarebbero in particolare violati i principi di ragionevolezza, buon andamento della pubblica amministrazione e di leale collaborazione tra Stato e Regioni. Tenuto conto della funzione dei piani di rientro e del necessario confronto istituzionale, diviene ragionevole soltanto un intervento che soddisfi queste esigenze, pena, altrimenti, la determinazione di effetti distorsivi che comprometterebbero il buon andamento della azione amministrativa. La norma impugnata, invece, avrebbe generato conseguenze addirittura dannose, introducendo una preclusione assoluta, applicabile retroattivamente anche per quelle Regioni il cui commissariamento è già in atto e che viene ad essere intaccato dall’innesto di una figura di commissario completamente slegata dalla istituzione regionale.

   La disposizione impugnata si fonderebbe, dunque, su un pregiudizio negativo in ordine alla idoneità e capacità dei soggetti provenienti dalla amministrazione regionale allo svolgimento dell’incarico commissariale, operando attraverso una presunzione assoluta che viola i principi di ragionevolezza e buon andamento, in quanto determina: a) uno iato fra la struttura commissariale e l’apparato regionale; b) comprime, senza ragione, le competenze amministrative della Regione in materia di tutela della salute e di coordinamento della finanza pubblica, in violazione del principio di ragionevolezza e degli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost.; c) sopprime, senza ragione, un fruttuoso meccanismo di collaborazione fra Stato e Regioni, in violazione del principio di ragionevolezza, degli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost., nonché del principio di leale collaborazione di cui all’art. 117 Cost.

   1.3.– Viene poi posta in evidenza la circostanza che la giurisprudenza costituzionale ha in più occasioni censurato gli automatismi legislativi; sicché la norma impugnata si presenterebbe in contrasto con l’art. 3 Cost. anche sotto il profilo della totale assenza di margine di apprezzamento del caso concreto. Il che inevitabilmente ridonda sulle competenze regionali, sia amministrative sia legislative, in materia di tutela della salute e coordinamento della finanza pubblica.

   1.4.– Si prospetta, inoltre, la violazione dell’art. 3 Cost. sotto il profilo del mancato rispetto del principio di proporzionalità. La norma censurata non rispetterebbe, infatti, tale importante canone di apprezzamento, in quanto essa non è certamente quella meno pregiudizievole per le attribuzioni costituzionali regionali e perché impone un onere sproporzionato rispetto al fine da perseguire, dal momento che non prende in alcuna considerazione le situazioni specifiche, prescindendo, quindi, dalla bontà o meno della...