Sentenza nº 45 da Constitutional Court (Italy), 13 Marzo 2019

• Relatore: Giancarlo Coraggio
• Data di Resoluzione: 13 Marzo 2019
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 45

ANNO 2019

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Giorgio LATTANZI;

Giudici: Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PETRIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 19, comma 6-ter, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), come introdotto dall’art. 6, comma 1, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, promosso dal Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, nel procedimento vertente tra P. M. e il Comune di Campi Bisenzio e altro, con ordinanza dell’11 maggio 2017, iscritta al n. 129 del registro ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie speciale, dell’anno 2017.

Visti l’atto di costituzione di P. M., nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 5 febbraio 2019 il Giudice relatore Giancarlo Coraggio;

uditi l’avvocato Flavia Pozzolini per P. M. e l’avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. − Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sezione terza, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 11, 97, 117, primo comma – quest’ultimo in riferimento all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e all’art. 6, paragrafo 3, del Trattato sull’Unione europea (TUE), firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, entrato in vigore il 1° novembre 1993 – e secondo comma, lettera m), della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 19, comma 6-ter, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), nella parte in cui non prevede un termine finale per la sollecitazione, da parte del terzo, dei poteri di verifica sulla segnalazione certificata d’inizio attività (SCIA) spettanti all’amministrazione.

   1.1.− Il rimettente espone in punto di fatto che:

   − la ricorrente P. M., in data 14 settembre 2016 (e prima ancora nelle date 12 novembre e 16 dicembre 2015, nonché 12 aprile e 23 giugno 2016), aveva presentato al Comune di Campo Bisenzio istanza di inibitoria dei lavori di manutenzione straordinaria su un immobile facente parte del suo condominio, oggetto di SCIA presentata da E. C. il 6 dicembre 2012;

   − in particolare, gli interventi progettati dal segnalante consistevano nell’apertura di una finestra a servizio di una camera da letto posta al primo piano dell’edificio, nella demolizione di un tramezzo interno del sottoscala, nella diversa conformazione dei gradini di accesso all’abitazione e nella copertura dell’ingresso con una tettoia di modeste dimensioni; di tali lavori era stata realizzata solo la finestra, poiché il Comune li aveva sospesi, con ordinanza n. 4 del 14 gennaio 2013, dietro istanza dell’assemblea del condominio che ne lamentava il contrasto con il regolamento condominiale;

   − avverso il silenzio serbato dall’amministrazione P. M. aveva proposto ricorso ai sensi dall’art. 31 dell’Allegato 1 (Codice del processo amministrativo) al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), lamentando, nel merito, la illegittimità della SCIA per violazione di diverse disposizioni del regolamento edilizio comunale e chiedendo al Tribunale adito di accertare l’illegittimità e inefficacia della SCIA medesima o della sola parte relativa all’apertura di una finestra – con conseguente ordine all’amministrazione di adottare i provvedimenti necessari a sanzionare le opere eseguite – ovvero di dichiarare l’obbligo del Comune resistente di pronunciarsi sulle istanze di verifica presentate;

   − si erano costituiti in giudizio il Comune di Campi Bisenzio e il controinteressato E. C., eccependo la inammissibilità del ricorso per tardiva sollecitazione, da parte del terzo, dei poteri inibitori della pubblica amministrazione, la inammissibilità delle azioni di mero accertamento e, secondo la sola amministrazione resistente, anche la inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione attiva;

   − il TAR adito, con sentenza non definitiva n. 618 del 2017, aveva esaminato e respinto l’eccezione di inammissibilità per difetto di legittimazione attiva, evidenziando come nella specie sussistessero i presupposti della cosiddetta vicinitas, quale «peculiare fattore di legittimazione» all’azione giurisdizionale; aveva esaminato e dichiarato inammissibili le due prime azioni di accertamento, stante il disposto dell’art. 19, comma 6-ter, della legge n. 241 del 1990, a mente del quale «[g]li interessati possono sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l’azione di cui all’art. 31, commi l, 2 e 3, del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104»; aveva quindi avviato lo scrutinio di quest’ultima azione, esaminando l’eccezione di tardività della sollecitazione del potere inibitorio della PA e riservandosi di sollevare, con separata ordinanza, questione di legittimità costituzionale dell’art. 19, comma 6-ter, della legge n. 241 del 1990, nella parte in cui non indica un termine entro il quale il terzo è chiamato, a pena di decadenza, a sollecitare le verifiche amministrative sulla SCIA.

   1.2.− Ciò premesso in punto di fatto, il rimettente ritiene utile, da un lato, illustrare «l’insieme delle norme attualmente regolanti l’istituto della SCIA» e, dall’altro, «ripercorrere i passaggi fondamentali dell’evoluzione giurisprudenziale riguardante la tutela del terzo controinteressato rispetto all’attività oggetto di segnalazione».

   1.3.− Quando al quadro normativo di riferimento, il TAR Toscana osserva che, l’art. 19, comma 1, della legge n. 241 del 1990 consente al privato di avviare, mediante semplice SCIA, l’esercizio di un’attività che dipende esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale e per la quale non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale.

   L’attività oggetto di SCIA − prosegue il rimettente − può essere iniziata dalla data della presentazione della segnalazione all’amministrazione competente (comma 2), salvo il potere di quest’ultima di verificare successivamente l’effettiva sussistenza dei suoi presupposti. In caso di accertata carenza di quest’ultimi, l’attuale versione dell’art. 19, comma 3, prevede che l’amministrazione adotti motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi, nonché, ove possibili, provvedimenti diretti alla conformazione dell’attività ai requisiti di legge, purché proceda in tal senso entro sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione certificata del privato, ovvero trenta giorni nei casi di SCIA in materia edilizia (comma 6-bis). Ai sensi del successivo comma 4, una volta decorsi i suddetti termini, l’amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 ma in tal caso alle condizioni previste dall’art. 21-novies della stessa legge n. 241 del 1990, che disciplina il potere di annullamento in autotutela dei provvedimenti illegittimi.

   Alla luce di tali disposizioni, dunque, il potere di verifica spettante all’amministrazione a seguito della presentazione di una SCIA assumerebbe natura diversa a seconda che venga esercitato prima o dopo il decorso dei citati termini di sessanta o trenta giorni.

   Nel primo caso l’amministrazione sarebbe tenuta solo ad accertare la sussistenza o meno dei presupposti di legge per lo svolgimento dell’attività segnalata e, pertanto, i poteri «repressivi» sarebbero doverosi e vincolati. Nel secondo caso, invece, i poteri dell’amministrazione sarebbero discrezionali, in quanto soggetti agli stessi presupposti previsti dalla legge per l’annullamento d’ufficio, tra cui l’obbligo di previa valutazione delle ragioni di interesse pubblico giustificative della loro adozione.

   1.4.− Quanto al panorama giurisprudenziale, il TAR Toscana si sofferma sulla sistemazione data alla materia dalla sentenza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 29 luglio 2011, n. 15, secondo cui:

   1. la scadenza dei termini di cui all’art. 19, commi 3 e 6-bis, senza che l’amministrazione abbia esercitato i poteri inibitori ivi previsti, dà luogo alla formazione di una determinazione tacita di conclusione negativa del procedimento di accertamento di eventuali vizi della segnalazione nonché di diniego di esercizio di quei poteri, con conseguente onere per il terzo controinteressato di proporre avverso tale provvedimento tacito l’azione di annullamento entro l’ordinario termine decadenziale decorrente dalla data di acquisita conoscenza dell’iniziativa pregiudizievole;

   2. il controinteressato che abbia impugnato il silenzio negativo, benché siano scaduti i termini per l’adozione dei provvedimenti inibitori, ha comunque diritto «ad ottenere una pronuncia che impedisca lo svolgimento di un’attività illegittima mediante un precetto giudiziario puntuale e vincolante che non subisca l’intermediazione aleatoria dell’esercizio di un potere discrezionale»; perciò esso può sempre proporre, congiuntamente all’azione di annullamento del diniego tacito, la...