Sentenza nº 239 da Constitutional Court (Italy), 21 Dicembre 2018

• Relatore: Daria de Pretis
• Data di Resoluzione: 21 Dicembre 2018
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 239

ANNO 2018

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Giorgio LATTANZI Presidente

- Aldo CAROSI Giudice

- Marta CARTABIA ”

- Mario Rosario MORELLI ”

- Giancarlo CORAGGIO ”

- Giuliano AMATO ”

- Silvana SCIARRA ”

- Daria de PRETIS ”

- Nicolò ZANON ”

- Franco MODUGNO ”

- Augusto Antonio BARBERA ”

- Giulio PROSPERETTI ”

- Giovanni AMOROSO ”

- Francesco VIGANÒ ”

- Luca ANTONINI ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 21, primo comma, numeri 1-bis) e 2), e dell’art. 22, comma 1, della legge 24 gennaio 1979, n. 18 (Elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia), nel testo risultante a seguito delle modifiche operate dall’art. 1 della legge 20 febbraio 2009, n. 10 (Modifiche alla legge 24 gennaio 1979, n. 18, concernente l’elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia), promosso dal Consiglio di Stato, sezione quinta, nel procedimento vertente tra Giorgia Meloni e altri e l’Ufficio elettorale centrale nazionale e altri, con ordinanza del 23 agosto 2016, iscritta al n. 93 del registro ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27, prima serie speciale, dell’anno 2017.

Visti gli atti di costituzione di Giorgia Meloni e altri, di Lorenzo Fontana, di Nicola Caputo, del PD - Partito Democratico e altri, di Alternativa Popolare già Nuovo Centrodestra - NCD, nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella udienza pubblica del 23 ottobre 2018 il Giudice relatore Daria de Pretis;

uditi gli avvocati Federico Tedeschini e Elisabetta Rampelli per Giorgia Meloni e altri, Felice Carlo Besostri per Marco Scurria e altro, Luca Tozzi per Lorenzo Fontana, Enzo Perrettini per l’Alternativa Popolare già Nuovo Centrodestra - NCD, Antonio Lamberti per Nicola Caputo, Vincenzo Cerulli Irelli per il PD - Partito Democratico e altri, e l’avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – Il Consiglio di Stato, sezione quinta, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 21, primo comma, numeri 1-bis) e 2), e dell’art. 22 della legge 24 gennaio 1979, n. 18 (Elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia), nel testo risultante a seguito delle modifiche operate dall’art. 1 della legge 20 febbraio 2009, n. 10 (Modifiche alla legge 24 gennaio 1979, n. 18, concernente l’elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia). Il primo dei due articoli stabilisce, per quanto qui interessa, che l’Ufficio elettorale nazionale: «1-bis) individua le liste che abbiano conseguito sul piano nazionale almeno il 4 per cento dei voti validi espressi; 2) procede al riparto dei seggi tra le liste di cui al numero 1-bis) in base alla cifra elettorale nazionale di ciascuna lista». L’art. 22 dispone che «[l]’ufficio elettorale circoscrizionale, ricevute da parte dell’Ufficio elettorale nazionale le comunicazioni di cui al penultimo comma del precedente articolo, proclama eletti i candidati, nei limiti dei seggi ai quali ciascuna lista ha diritto, seguendo la graduatoria prevista al numero 4) dell’articolo 20».

   Più precisamente, il rimettente contesta la previsione della soglia di sbarramento del 4 per cento fissata per l’accesso al riparto proporzionale dei seggi nelle elezioni dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia. I parametri evocati sono gli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo comma, della Costituzione.

   Le questioni sono state sollevate nell’ambito di un giudizio in appello promosso da Giorgia Meloni e altri contro l’Ufficio elettorale centrale nazionale e altri, per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione seconda bis, 23 novembre 2015, n. 13214. In primo grado i ricorrenti avevano impugnato l’atto di proclamazione degli eletti che, sulla base della norma censurata, non aveva attribuito alcun seggio alla lista dei ricorrenti (Fratelli d’Italia - Alleanza nazionale), benché essa avesse conseguito il 3,66 per cento dei voti a livello nazionale nelle elezioni europee del 25 maggio 2014. Il ricorso si fondava sull’asserita incostituzionalità della soglia di sbarramento ma la citata sentenza del Tar Lazio lo ha respinto.

   Il giudice a quo ricorda che la soglia di sbarramento è stata introdotta nel 2009 sulla base del cosiddetto Atto di Bruxelles (Allegato alla decisione 76/787/CECA, CEE, Euratom, del Consiglio del 20 settembre 1976, nel testo risultante a seguito della decisione 2002/772/CE, Euratom, del Consiglio del 25 giugno 2002 e del 23 settembre 2002), che ha previsto la facoltà degli Stati membri di introdurre soglie di sbarramento nella misura massima del cinque per cento all’interno delle rispettive legislazioni nazionali per l’elezione dei membri del Parlamento europeo. Osserva inoltre che la questione non è preclusa dai precedenti della Corte costituzionale. Secondo il rimettente, la sentenza n. 271 del 2010 non riguardava la legittimità della soglia di sbarramento ma l’impossibilità – per le liste che non raggiungono la soglia – di partecipare all’assegnazione dei seggi attribuiti con il meccanismo dei resti. L’odierna questione si distinguerebbe anche da quella decisa con la sentenza n. 110 del 2015 perché non è sorta nel corso di un’azione di mero accertamento ma nel corso di un’azione proposta da candidati concretamente lesi di fronte al giudice munito di giurisdizione sulle elezioni europee.

   Ancora, il Consiglio di Stato rileva che, se la Corte annullasse le norme censurate della legge n. 10 del 2009, il meccanismo elettorale tornerebbe a essere governato dalle norme originarie della legge n. 18 del 1979, cioè da un corpus completo e applicabile.

   Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente ritiene che la previsione della soglia di sbarramento violi il principio democratico (art. 1, secondo comma, Cost.), il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e il principio di adeguata rappresentatività del voto (art. 48 Cost.). Le norme censurate comporterebbero «una compressione dei principi di piena democraticità e pluralismo del sistema rappresentativo che non rinvengono un’adeguata ratio giustificatrice nel perseguimento di concomitanti finalità di interesse generale e che, quindi, sembrano travalicare i limiti propri del ragionevole esercizio dell’interpositio legislatoris».

   Il giudice a quo richiama la sentenza dello stesso Consiglio di Stato, sezione quinta, 16 agosto 2011, n. 4786, che ha dichiarato manifestamente infondata la questione oggi all’attenzione della Corte, osservando che gli argomenti utilizzati in quella pronuncia non sarebbero condivisibili. Le norme censurate comprimerebbero la «rappresentatività democratica» (nel caso delle elezioni del 2014, il 6,08 per cento dei voti validamente espressi non si è tradotto in una corrispondente rappresentanza) e ciò non si potrebbe giustificare con l’«obiettivo di limitare la frammentazione delle forze politiche e quindi di garantire una maggior stabilità agli organi elettivi», «stante l’assenza di un vincolo propriamente fiduciario che caratterizza i rapporti fra il Parlamento e la Commissione europea», non potendosi, tra l’altro, assimilare il voto di approvazione di cui all’art. 17, paragrafo 7, del Trattato sull’Unione europea (TUE), firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, entrato in vigore il 1° novembre 1993, al voto di fiducia esistente nelle forme di governo parlamentari. La compressione dunque resterebbe ingiustificata.

   Il rimettente ricorda inoltre che il Tribunale costituzionale tedesco «ha per ben due volte fra il novembre del 2011 e il febbraio del 2014 dichiarato la contrarietà a Costituzione delle disposizioni nazionali che introducevano una soglia di sbarramento (dapprima nella misura del 5 per cento e successivamente nella più ridotta misura del 3 per cento) per le elezioni al Parlamento europeo». Il Tribunale costituzionale tedesco avrebbe affermato che «l’introduzione di una siffatta soglia di sbarramento si pone in contrasto con il generale principio di uguaglianza», nell’ambito di un sistema, quello europeo, che non presenterebbe il rischio di un «eccessivo pluralismo». Tali decisioni confermerebbero che la compressione del principio di rappresentanza popolare non può essere ammessa «se non in presenza di valide ragioni giustificatrici».

   Il giudice a quo sottolinea anche la «diversità in ambito UE dei sistemi elettorali per l’elezione dei membri del Parlamento europeo» e il fatto che numerosi Stati membri non si sarebbero avvalsi della possibilità di introdurre una soglia di sbarramento. La scelta del legislatore italiano non sarebbe dunque idonea a conseguire l’obiettivo della migliore governabilità, «ostandovi le concomitanti legislazioni degli altri stati membri i quali – decidendo di non introdurre una siffatta clausola – finiscono per emulsionare e per rendere inefficace la scelta in tal senso compiuta dal legislatore nazionale».

   In definitiva, la previsione della soglia di sbarramento contrasterebbe con il principio democratico (art. 1 Cost.), con il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e con il principio di uguaglianza del voto (art. 48, secondo comma, Cost.).

2. – Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente infondata.

   In particolare, l’Avvocatura generale ritiene che l’apposizione di una soglia di sbarramento per l’accesso al Parlamento (sia nazionale sia europeo) rientri nella piena discrezionalità del legislatore e non risulti manifestamente illogica (sono richiamate in proposito le sentenze n. 193 del 2015 e n. 35 del 2017 di questa Corte). La difesa statale sottolinea come l’ordinanza di rimessione svolga «a più riprese […] valutazioni di opportunità/merito», che devono ritenersi precluse in questa sede.

   In realtà...