Sentenza nº 24 da Constitutional Court (Italy), 09 Febbraio 2018

• Relatore: Daria de Pretis
• Data di Resoluzione: 09 Febbraio 2018
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 24

ANNO 2018

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Giorgio LATTANZI Presidente

- Aldo CAROSI Giudice

- Marta CARTABIA ”

- Mario Rosario MORELLI ”

- Giancarlo CORAGGIO ”

- Giuliano AMATO ”

- Silvana SCIARRA ”

- Daria de PRETIS ”

- Nicolò ZANON ”

- Augusto Antonio BARBERA ”

- Giulio PROSPERETTI ”

- Giovanni AMOROSO ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 50, comma 4, penultimo e ultimo periodo, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001)», promossi dal Consiglio di Stato, adunanza plenaria, con ordinanza del 14 luglio 2015 e dal Consiglio di Stato, sezione quarta, con ordinanza dell’8 febbraio 2017, iscritte, rispettivamente, al n. 231 del registro ordinanze 2015 e al n. 52 del registro ordinanze 2017 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45, prima serie speciale, dell’anno 2015 e n. 16, prima serie speciale, dell’anno 2017.

Visti gli atti di costituzione di G. S. e altri (fuori termine, nel giudizio promosso con l’ordinanza iscritta al n. 52 del registro ordinanze 2017), nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella udienza pubblica del 9 gennaio e nella camera di consiglio del 10 gennaio 2018 il Giudice relatore Daria de Pretis;

uditi l’avvocato Pietro Quinto per G. S. e altri e l’avvocato dello Stato Chiarina Aiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – Con ordinanza del 14 luglio 2015 (reg. ord. n. 231 del 2015), l’adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 50, comma 4, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001)», in riferimento agli articoli 3, 97 e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione agli artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848.

   La norma è censurata nella parte in cui prevede che «[i]l nono comma dell’articolo 4 della legge 6 agosto 1984, n. 425, si intende abrogato dalla data di entrata in vigore del […] decreto-legge n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 359 del 1992, e perdono ogni efficacia i provvedimenti e le decisioni di autorità giurisdizionali comunque adottati difformemente dalla predetta interpretazione dopo la data suindicata» (penultimo periodo), e che «[i]n ogni caso non sono dovuti e non possono essere eseguiti pagamenti sulla base dei predetti decisioni o provvedimenti» (ultimo periodo).

   L’abrogato art. 4, nono comma, della legge 6 agosto 1984, n. 425 (Disposizioni relative al trattamento economico dei magistrati) stabiliva che: «[…] per il personale che ha conseguito la nomina a magistrato di corte d’appello o a magistrato di corte di cassazione a seguito del concorso per esami previsto dalla legge 4 gennaio 1963, n. 1, e successive modificazioni e integrazioni, l’anzianità viene determinata in misura pari a quella riconosciuta al magistrato di pari qualifica con maggiore anzianità effettiva che lo segue nel ruolo».

   1.1.– Le questioni sono sorte nel corso del giudizio d’appello avverso la sentenza con la quale il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il ricorso proposto da nove consiglieri di Stato – vincitori di concorso – per l’annullamento della nota emessa il 3 febbraio 2003 dal Presidente del Consiglio dei ministri.

   Con tale nota erano state respinte le istanze di esecuzione delle decisioni adottate dal Presidente della Repubblica il 27 settembre 1999, di accoglimento dei ricorsi straordinari presentati dagli stessi consiglieri di Stato per ottenere, a titolo di adeguamento stipendiale ai sensi dell’art. 4, nono comma, della legge n. 425 del 1984, il maggiore trattamento economico riconosciuto ai magistrati di pari qualifica che li seguono nel ruolo.

   Il rimettente ricorda che in precedenza gli interessati avevano presentato ricorso in ottemperanza allo stesso Consiglio di Stato per l’esecuzione delle decisioni del Presidente della Repubblica, ma la sentenza di accoglimento era stata successivamente annullata dalle sezioni unite della Corte di cassazione per difetto di giurisdizione.

   Riferisce inoltre che il TAR Lazio, nel corso del giudizio di primo grado, aveva sollevato questione di legittimità costituzionale dello stesso art. 50, comma 4, della legge n. 388 del 2000, in relazione agli artt. 3, 24, 100, 103 e 113 Cost., in quanto, nello stabilire l’abrogazione retroattiva dell’art. 4, nono comma, della legge n. 425 del 1984, la disposizione avrebbe inciso sulle posizioni individuali già riconosciute da decisioni definitive di accoglimento di ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica. Con la sentenza n. 282 del 2005, questa Corte ha dichiarato non fondata la questione, sul presupposto che le decisioni adottate con decreto del Presidente della Repubblica in sede di ricorso straordinario non hanno la natura né gli effetti degli atti di tipo giurisdizionale e che, pertanto, non vale per esse la salvezza del giudicato che costituisce il limite invalicabile all’efficacia retroattiva delle norme di interpretazione autentica.

   1.2.– Premessa un’ampia trattazione dei principi che regolano il controllo di legittimità costituzionale delle norme interne in contrasto con la CEDU, il giudice a quo deduce che la questione è rilevante, in quanto l’effetto preclusivo prodotto dalla norma censurata costituisce l’unica ragione del diniego opposto dall’amministrazione alle richieste dei ricorrenti e l’unico motivo posto a fondamento della decisione sfavorevole resa dal TAR Lazio.

   Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo deduce che le sopravvenute modifiche legislative introdotte dall’art. 69 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile) – sulla legittimazione del Consiglio di Stato a sollevare questioni incidentali di costituzionalità in sede di parere sul ricorso straordinario e sulla soppressione del potere del Governo di discostarsi da tale parere – e dall’art. 7, comma 8, del codice del processo amministrativo (Allegato 1 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, recante «Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo») – in forza del quale il ricorso straordinario è ammissibile solo per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa – hanno attribuito al decreto presidenziale la natura sostanziale di decisione di giustizia caratterizzata dall’intangibilità propria del giudicato, in quanto il provvedimento finale sul ricorso straordinario sarebbe meramente dichiarativo di un giudizio formulato in modo compiuto e definitivo da un organo giurisdizionale operante nel rispetto delle regole del contraddittorio, in posizione di terzietà e di indipendenza.

   Lo ius superveniens, tuttavia, non varrebbe ad attribuire la stessa natura sostanziale di giudicato alle decisioni rese in precedenza, in un contesto normativo in cui esse, pur esibendo nel loro nucleo essenziale la connotazione di statuizioni di carattere giustiziale, non potevano ancora considerarsi espressione della funzione giurisdizionale, nel significato pregnante degli artt. 102, primo comma, e 103, primo comma, Cost. La decisione invero non era riconducibile in via esclusiva ad un’autorità giurisdizionale, essendo prevista la concorrente paternità dell’autorità amministrativa, sia pure attraverso l’aggravamento procedurale della sottoposizione all’approvazione del Consiglio dei ministri, da parte del ministro competente, della eventuale proposta difforme dal parere del Consiglio di Stato. Né rileverebbe che, nel caso concreto, tale parere non sia stato disatteso dal Governo, in quanto la natura giurisdizionale o non di una decisione deve essere valutata in astratto, secondo il «paradigma normativo di riferimento», che in epoca anteriore alle menzionate riforme non attribuiva al giudice amministrativo il potere di decidere in via esclusiva la controversia. Neppure gioverebbe a sostegno della tesi della portata di giudicato delle decisioni rese sui ricorsi straordinari prima della riforma l’orientamento giurisprudenziale che ammette anche per esse il giudizio di ottemperanza ex art. 112 cod. proc. amm., in quanto l’equiparazione di tali decisioni alle sentenze passate in giudicato opera ai soli fini dell’esperibilità del giudizio di ottemperanza, in applicazione del principio tempus regit actum sotteso al disposto dell’art. 5 del codice di procedura civile.

   1.3.– Dopo avere riassunto le motivazioni della citata sentenza n. 282 del 2005 e avere escluso, per le ragioni appena esposte, che l’art. 50, comma 4, della legge n. 388 del 2000 possa essere interpretato nel senso di escludere dalla sua sfera di applicazione retroattiva le precedenti decisioni rese sui ricorsi straordinari, il rimettente osserva che secondo gli artt. 6 e 13 della CEDU, come interpretati dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, le decisioni amministrative irrevocabili espressione di «judicial review» sono «equated to a Court decision» e, in quanto tali, non solo devono essere suscettibili di attuazione coattiva, ma sono anche «caratterizzate dall’intangibilità» da parte di norme retroattive, a tutela dell’affidamento legittimo dei singoli.

   La norma in esame, avente natura di legge provvedimento diretta a vanificare decisioni definitive, anche se non stricto sensu giurisdizionali, sarebbe pertanto in contrasto con parametri diversi da quelli invocati dal giudice di primo grado – la cui lesione è stata esclusa dalla sentenza...