Sentenza nº 244 da Constitutional Court (Italy), 22 Novembre 2016

• Relatore: Giuliano Amato
• Data di Resoluzione: 22 Novembre 2016
• Emittente: Constitutional Court (Italy)

SENTENZA N. 244

ANNO 2016

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

- Paolo GROSSI Presidente

- Alessandro CRISCUOLO Giudice

- Giorgio LATTANZI ”

- Aldo CAROSI ”

- Marta CARTABIA ”

- Mario Rosario MORELLI ”

- Giancarlo CORAGGIO ”

- Giuliano AMATO ”

- Silvana SCIARRA ”

- Daria de PRETIS ”

- Nicolò ZANON ”

- Franco MODUGNO ”

- Augusto Antonio BARBERA ”

- Giulio PROSPERETTI ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 35 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive), e dell’art. 35, commi da 1 a 9 e 11, dello stesso decreto-legge, convertito, con modificazioni, in legge 11 novembre 2014, n. 164, promossi dalla Regione Lombardia con due ricorsi notificati il 6 novembre 2014 e il 9 gennaio 2015, e dalla Regione Veneto con un ricorso notificato il 9 - 14 gennaio 2015, depositati in cancelleria il 12 novembre 2014, il 15 ed il 16 gennaio 2015 e rispettivamente iscritti al n. 87 del registro ricorsi 2014 e al n. 7 e n. 10 del registro ricorsi 2015.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 4 ottobre 2016 il Giudice relatore Giuliano Amato;

uditi gli avvocati Giovanni Guzzetta per la Regione Lombardia, Luca Antonini per la Regione Veneto e l’Avvocato dello Stato Paolo Grasso per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato il 6 novembre 2014 e depositato il 12 novembre 2014 (reg. ric. n. 87 del 2014), la Regione Lombardia ha impugnato l’art. 35 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive), per violazione degli artt. 3, secondo comma, 77, secondo comma, 81, 117, primo comma, della Costituzione, in riferimento alla direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente; nonché per violazione dell’art. 117, secondo comma, 117, terzo comma, 119 e 120 Cost.

   L’art. 35 prevede che «1. Entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, individua, con proprio decreto, gli impianti di recupero di energia e di smaltimento dei rifiuti urbani e speciali, esistenti o da realizzare per attuare un sistema integrato e moderno di gestione di tali rifiuti atto a conseguire la sicurezza nazionale nell’autosufficienza e superare le procedure di infrazione per mancata attuazione delle norme europee di settore. Tali impianti, individuati con finalità di progressivo riequilibrio socio economico fra le aree del territorio nazionale concorrono allo sviluppo della raccolta differenziata e al riciclaggio mentre deprimono il fabbisogno di discariche. Tali impianti di termotrattamento costituiscono infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse nazionale ai fini della tutela della salute e dell’ambiente.

2. Tutti gli impianti, sia esistenti che da realizzare, devono essere autorizzati a saturazione del carico termico, come previsto dall’articolo 15 del decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 46. Entro 60 giorni dalla entrata in vigore del presente decreto, per gli impianti esistenti, le Autorità competenti provvedono ad adeguare le autorizzazioni integrate ambientali.

3. Tutti gli impianti di nuova realizzazione dovranno essere realizzati conformemente alla classificazione di impianti di recupero energetico di cui al punto R1 (nota 4), allegato C, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

4. Entro 60 giorni dalla entrata in vigore del presente decreto, per gli impianti esistenti, le Autorità competenti provvedono a verificare la sussistenza dei requisiti per la loro qualifica di impianti di recupero energetico R1, revisionando in tal senso e nello stesso termine, quando ne ricorrono le condizioni, le autorizzazioni integrate ambientali.

5. Ai sensi del decreto legislativo n. 152 del 2006 e successive modificazioni non sussistendo vincoli di bacino per gli impianti di recupero, negli stessi deve essere data priorità al trattamento dei rifiuti urbani prodotti nel territorio nazionale e a saturazione del carico termico, devono essere trattati rifiuti speciali non pericolosi o pericolosi a solo rischio sanitario, adeguando coerentemente le autorizzazioni integrate ambientali alle presenti disposizioni nei termini sopra stabiliti.

6. I termini previsti per l’espletamento delle procedure di espropriazione per pubblica utilità, di valutazione di impatto ambientale e di autorizzazione integrata ambientale degli impianti di cui al comma 1, sono ridotti alla metà. Se tali procedimenti sono in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto, sono ridotti della metà i termini residui.

7. In caso di mancato rispetto dei termini di cui ai commi 2, 4, 5 e 6 si applica il potere sostitutivo previsto dall’articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131».

2. – Secondo la ricorrente, tale disposizione violerebbe l’art. 77 Cost., in primo luogo perché la necessità di interventi strutturali sul sistema della gestione dei rifiuti non sarebbe affatto una circostanza accidentale e eccezionale, suscettibile di essere disciplinata in via d’urgenza.

   Non si tratterebbe di una soluzione di natura emergenziale, ma di un vero e proprio intervento di riassetto ordinamentale, che sarebbe del tutto estraneo alla natura del decreto-legge; né le misure da esso introdotte potrebbero considerarsi di immediata applicazione, comportando tempi rilevanti ed accertamenti in via amministrativa complessi.

   2.1.1.– In secondo luogo, la difesa regionale deduce il difetto di omogeneità del decreto-legge, che sarebbe ravvisabile sia dall’epigrafe del provvedimento, sia dall’ampio preambolo, dove si attesterebbe la straordinaria necessità ed urgenza di provvedere con misure eterogenee.

   Tale difetto riguarderebbe anche l’impugnato art. 35, le cui disposizioni imporrebbero alle competenti autorità regionali e locali il rispetto di scansioni temporali non coordinate e in potenziale conflitto fra loro.

   2.1.2.– Quanto alla ridondanza di tali vizi sulla lesione delle proprie attribuzioni costituzionali, la disciplina introdotta dal Governo inciderebbe, ad avviso della Regione, sulle proprie competenze in materia di governo del territorio, pianificazione territoriale ed urbanistica, tutela della salute, produzione dell’energia, coordinamento della finanza regionale e del sistema tributario, servizi pubblici locali.

   Le norme contestate avrebbero ripercussioni sulla programmazione regionale di recente approvazione, in particolare sull’autosufficienza nello smaltimento mediante recupero energetico dei rifiuti indifferenziati.

   Peraltro, la ricorrente deduce che, nel quadro degli obiettivi della nuova pianificazione, essa ha avviato dei tavoli di lavoro con operatori e amministratori locali per la gestione delle istruttorie di rispettiva competenza, anche al fine di sperimentare la cosiddetta decommissioning di alcuni impianti.

   Ad avviso della Regione, l’autorizzazione generalizzata degli impianti con saturazione del carico termico, con le conseguenti ripercussioni in termini di emissioni, potrebbe risultare penalizzante rispetto alle specifiche condizioni sanitarie delle aree interessate dalla presenza di questi impianti, specie nel territorio del bacino padano, caratterizzato da condizioni climatiche favorevoli all’accumulo degli inquinanti.

   Tale misura, dunque, inciderebbe sulla competenza regionale in materia di tutela della salute, vanificando gli accertamenti istruttori già compiuti dalle competenti autorità al momento dell’autorizzazione integrata degli impianti.

   Infine, secondo la difesa regionale, l’ingresso nel mercato di ulteriori rifiuti a costi nuovamente negoziabili, potrebbe comportare l’aggravio della tariffa di smaltimento per i cittadini lombardi, con conseguente compressione dell’autonomia finanziaria della Regione.

   Di qui, secondo la Regione, l’ammissibilità della censura relativa alla violazione dell’art. 77, secondo comma, in combinato disposto con l’art. 117, secondo e terzo comma, Cost.

   2.2.– Sarebbe altresì violato l’art. 117, primo comma, Cost., in riferimento alla direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001, in quanto la disposizione impugnata adotterebbe un vero e proprio programma nazionale in materia di gestione integrata dei rifiuti, in assenza della necessaria analisi di valutazione ambientale strategica (VAS).

   Neppure si potrebbe ritenere, secondo la Regione, che le norme della direttiva non riguardino l’attività legislativa degli Stati membri. L’art. 2, lettera a), infatti, stabilisce che per «piani e programmi» debbano intendersi anche quelli «che sono previsti da disposizioni legislative»; l’art. 4, poi, stabilisce che la procedura di VAS debba essere avviata «anteriormente alla sua adozione e all’avvio della relativa procedura legislativa» di adozione del piano o programma.

   Diversamente opinando, gli obblighi imposti a livello europeo sarebbero facilmente eludibili dallo Stato, che potrebbe occultare sotto il nomen iuris dell’atto normativo un provvedimento avente i connotati essenziali di un atto di programmazione generale, che dovrebbe essere obbligatoriamente sottoposto alla prescritta valutazione di impatto.

   Secondo la Regione, inoltre, una diversa interpretazione della direttiva, che fosse in contrasto con il suo tenore letterale, richiederebbe a questa Corte di investire la Corte di Giustizia...