Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Agenzia del demanio - Alienazione di aree appartenenti al demanio idrico dello Stato - Procedimento - Partecipazione della Regione interessata - Mancata previsione - Ricorso della Regione Lombardia - Illegittima menomazione della sfera di attribuzioni della ricorrente in violazione del principio d...

LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori:

Presidente: Annibale MARINI;

Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito della circolare dell'Agenzia del demanio, Direzione generale, del 23 settembre 2003, prot. 2003/35540/NOR, avente ad oggetto «Decreto legge 24 giugno 2003 n. 143 convertito con legge 1° agosto 2003 n. 212 recante «Disposizioni urgenti in tema di versamento e riscossione di tributi, di fondazioni bancarie e di gare indette dalla Consip S.p.A., nonche' di alienazione di aree appartenenti al Patrimonio e al Demanio dello Stato» pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 185 dell'11 agosto 2003 s.o. n. 131/L», promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato il 3 luglio 2004, depositato in cancelleria il successivo 12 luglio 2004 ed iscritto al n. 10 del registro conflitti 2004.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 29 novembre 2005 il giudice relatore Gaetano Silvestri;

Uditi l'avvocato Giuseppe Franco Ferrari per la Regione Lombardia e l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 3 luglio 2004 e depositato il 12 luglio successivo, la Regione Lombardia ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che sia dichiarato che non spetta allo Stato, attraverso l'Agenzia del demanio, disciplinare l'alienazione di aree situate nel territorio della stessa Regione Lombardia, appartenenti al patrimonio e al demanio dello Stato, nei termini e secondo le modalita' di cui alla circolare dell'Agenzia del demanio, Direzione generale, del 23 settembre 2003, prot. 2003/35540/NOR, avente ad oggetto «Decreto legge 24 giugno 2003 n. 143 convertito con legge 1° agosto 2003 n. 212 recante «Disposizioni urgenti in tema di versamento e riscossione di tributi, di fondazioni bancarie e di gare indette dalla Consip S.p.A., nonche' di alienazione di aree appartenenti al Patrimonio e al Demanio dello Stato» pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 185 dell'11 agosto 2003 s.o. n. 131/L». Secondo la ricorrente, che ha sollecitato l'annullamento - previa sospensione dell'esecuzione - dell'atto impugnato, sarebbero nella specie violati il principio di leale collaborazione e gli artt. 5, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione.

   La circolare richiamata concerne l'applicazione dell'art. 5-bis del d.l. n. 143 del 2003, introdotto dalla relativa legge di conversione. La norma prevede la cessione di aree appartenenti al patrimonio e al demanio dello Stato (escluso quello marittimo), che non siano sottoposte a tutela come beni culturali e ambientali, quando risultino interessate dallo sconfinamento di opere eseguite, entro il 31 dicembre 2002, su fondi attigui di proprieta' altrui, in forza di concessioni edilizie o altri titoli legittimanti. Oggetto di alienazione puo' essere in particolare, nella ricorrenza delle condizioni indicate, un'area eccedente di tre metri il limite delle opere sconfinate nel fondo di appartenenza pubblica.

   Secondo la ricorrente, la circolare dell'Agenzia del demanio vincola gli uffici periferici ad alienazioni che non sarebbero consentite dal dettato normativo, e comunque descrive il relativo procedimento escludendo qualunque coinvolgimento dell'ente regionale, sebbene la gestione del demanio lacuale e idroviario, al di la' del profilo dominicale, spetti in misura preponderante proprio alle Regioni. Anche sotto questo aspetto, il provvedimento si discosterebbe dalle previsioni di legge: e' vero infatti che l'art. 5-bis del d.l. n. 143 del 2003 disciplina il procedimento senza far riferimento ad interventi dell'ente regionale, ma la norma non precluderebbe, ed anzi presupporrebbe, meccanismi di consultazione e raccordo.

   Nel ricorso si premette, a tale proposito, come l'art. 86 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), stabilisca che alla gestione dei beni del demanio idrico provvedono le Regioni e gli enti locali competenti per territorio, e che i canoni ricavati dalla utilizzazione di quei beni sono introitati dalla Regione. In specifica relazione a tale norma (richiamata nel preambolo), in data 20 giugno 2002, la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione e ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano e unificazione, per i compiti di interesse comune delle Regioni, delle Province e dei comuni, con la Conferenza Stato-citta' e autonomie locali), ha convenuto quanto segue: «risultando in alcuni casi particolarmente attive le procedure di "sdemanializzazione" (vendita al privato di aree demaniali), il provvedimento finale di sdemanializzazione potra' essere assunto solo a seguito di parere favorevole delle Regioni e Province autonome, tenuto anche conto degli indirizzi delle Autorita' di bacino».

   Secondo la ricorrente, una lettura dell'art. 5-bis del d.l. n. 143 del 2003 che ne facesse discendere una deroga od un superamento del citato accordo del 2002 comporterebbe una violazione del principio di leale collaborazione ed una menomazione delle attribuzioni regionali di cui agli artt. 5, 114, 117, 118 e 119 Cost. Una interpretazione costituzionalmente orientata, di contro, consentirebbe di raccordare la disposizione alle norme applicative del principio di leale collaborazione, dando luogo alle necessarie forme di interlocuzione dell'ente regionale.

   L'impugnata circolare dell'Agenzia del demanio, sollecitando procedure applicative di totale disconoscimento delle attribuzioni regionali in materia di tutela, vigilanza e gestione del demanio della navigazione interna, violerebbe tutte le disposizioni richiamate e «potrebbe assumere il significato di una forma di usurpazione di funzioni regionali».

   1.1. - Si assume nel ricorso che lo Stato, mediante l'atto impugnato, avrebbe violato il principio di leale collaborazione sotto un duplice profilo. Il primo consisterebbe nella disapplicazione dell'accordo stipulato il 20 giugno 2002 in sede di Conferenza unificata: un accordo tanto piu' rilevante, nella prospettazione della ricorrente, in quanto strumentale anche all'assicurazione delle forme di intesa e coordinamento previste dall'art. 118, terzo comma, Cost. in materia di tutela dei beni culturali.

   Un secondo e piu' generale profilo di violazione del principio di leale collaborazione consisterebbe nel totale disconoscimento delle attribuzioni spettanti alle Regioni in materia di demanio idrico e lacuale. Al riguardo e' richiamato l'art. 117, terzo comma, Cost. quanto alla potesta' legislativa concorrente in materia di governo del territorio, protezione civile, porti, valorizzazione dei beni culturali e ambientali, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali. A tali competenze si affiancherebbero quelle in materia di tutela dell'ambiente, di assetto idrogeologico, risorse idriche e difesa del suolo, di lavori pubblici pertinenti a materie di legislazione concorrente. Le Regioni vantano poi, a norma dell'art. 117, quarto comma, Cost., competenza esclusiva a proposito di navigazione interna, turismo, agricoltura, oltre che di lavori pubblici afferenti a dette materie.

   La ricorrente assume che l'interlocuzione regionale sarebbe imposta sia dal principio di leale collaborazione sia dall'art. 118, terzo comma, Cost., anche alla luce delle funzioni amministrative progressivamente conferite all'ente regionale, con riferimento ai beni demaniali in questione, in materia di navigazione lacuale, fluviale, lagunare e sui canali navigabili ed idrovie, nonche' in materia di porti lacuali e di porti di navigazione interna (artt. 4 e 5 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 5, recante «Trasferimento alle regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di tranvie e linee automobilistiche di interesse regionale e di navigazione e porti lacuali e dei relativi personali ed uffici»; artt. 97 e 98 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, recante «Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382»; art. 105 del d.lgs. n. 112 del 1998). Vengono nel ricorso evocate, inoltre, le competenze regionali riguardo al litorale marittimo, alle aree immediatamente prospicienti ed alle aree del demanio lacuale e fluviale che siano destinate ad uso turistico e ricreativo, nonche' in tema di sicurezza dei natanti addetti alle linee di navigazione interna (rispettivamente, art. 59 e art. 86 del d.P.R. n. 616 del 1977). Analogo richiamo concerne le opere idrauliche, parte delle dighe, la polizia idraulica, le concessioni estrattive dai corsi d'acqua e di spiagge, la difesa delle coste (art. 89 del d.lgs. n. 112 del 1998). Si rammenta dalla ricorrente, infine, che l'art. 86 del citato d.lgs. n. 112 del 1998 assegna alle Regioni e agli enti locali competenti per territorio la gestione del demanio idrico, e che i canoni ricavati dalla relativa utilizzazione sono introitati dalla Regione.

   In coerenza con tale ultima disposizione, la Regione Lombardia ha regolato con l'art. 11 della legge 29 ottobre 1998, n. 22 (Riforma del trasporto pubblico locale in Lombardia), la destinazione dei canoni di concessione, riferendola in parte ai Comuni a titolo di corrispettivo per le funzioni amministrative delegate, ed in parte al...