La tutela della salute tra stato e regioni (alcuni interventi della corte costituzionale in attesa della devolution)

• Autore: Carlo M. Grillo
• Pagine: 159-164

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@1. Il Titolo V della Parte II

´La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuniª recitava l'art. 114 della nostra Costituzione del 1947, introducendo le autonomie amministrative locali, la più spiccata novità rispetto al passato.

Nei successivi articoli del Titolo V, Parte II venivano elencate tassativamente - nel quadro delle attribuzioni assegnate alle Regioni ordinarie, enti territoriali costituzionali - le materie in cui esse avevano potestà normativa (e conseguentemente amministrativa), ma mai in via diretta o di primo grado. Tre le condizioni richieste per il legittimo esercizio di tale potestà, erano infatti: 1) l'esistenza di una legge nazionale in materia; 2) la fissazione da parte di questa dei ´principi fondamentaliª da osservare in sede locale attraverso la normativa regionale; 3) la compatibilità della legge regionale con l'interesse nazionale e con quello delle altre Regioni.

Dopo mezzo secolo - con due successive bordate, le leggi costituzionali nn. 1/1999 e 3/2001 - il Titolo V viene duramente colpito, e cambia completamente i connotati: solo uno dei venti articoli che lo compongono regge all'attacco.

Ne escono del tutto mutate le fonti normative regionali ed i loro rapporti con quelle statali. Il potere legislativo delle Regioni risulta notevolmente potenziato, quantitativamente e qualitativamente, per effetto di plurimi interventi convergenti: lo statuto regionale non deve più essere approvato con legge dello Stato (art. 123); il criterio di individuazione delle materie in cui la Regione ha potestà legislativa è addirittura invertito, indicandosi quelle di ´esclusivaª competenza statale, quelle di competenza ´concorrenteª e lasciando tutte le residue all'autonomia legislativa delle Regioni (art. 117); è sensibilmente ampliato anche il loro potere regolamentare (art. 117, comma 6); scompare il controllo preventivo del Governo sulla legislazione regionale (art. 127).

Il quadro di competenze, così profondamente cambiato, sta avendo in questi anni un difficile periodo di assestamento, segnato da frequenti passaggi attraverso le decisioni della Corte costituzionale, sommersa da ricorsi per conflitti di attribuzione tra Stato, Regioni e Province autonome. Anche se è stato osservato (proprio da un giudice costituzionale) che il pur grave problema del ´ripartoª della funzione legislativa tra Stato e Regioni è tutto sommato forse meno rilevante di quello della ´piena collaborazioneª tra i diversi legislatori operanti nel nostro ordinamento; non a caso con la sentenza n. 228/2004, la Corte ha raccomandato che l'esercizio del potere legislativo da parte dello Stato e delle Regioni ´dovrà improntarsi al principio di leale collaborazione tra enti parimenti costitutivi della Repubblicaª. Del resto, in un assetto costituzionale fortemente policentrico come è ormai il nostro, la piena collaborazione tra i legislatori (paritaria e non gerarchizzata) si pone come condizione assoluta di funzionamento, considerate le molteplici interdipendenze tra i diversi settori e l'unitarietà dell'ordinamento.

La communis opinio comunque è che, nonostante le sbandierate migliori intenzioni, vi sia invece qualche resistenza da parte del potere centrale a dar attuazione alle rilevanti modifiche costituzionali del Titolo V; dopo la menzionata legge cost. n. 3/2001 sono intervenute, infatti, solo le leggi n. 131/2003 (c.d. ´legge La Loggiaª) e n. 165/2004 (per l'attuazione dell'art. 122, primo comma, Cost.), ma non sono state adottate né le ´leggi-corniceª, né norme sul trasferimento di funzioni amministrative a Regioni o Enti locali, né è stata data attuazione all'autonomia finanziaria di questi, ai sensi dell'art. 119 Cost. La ovvia conseguenza è che - in assenza di un'organica politica statale di attuazione del Titolo V e, ancor più, in carenza di interventi legislativi nazionali che meglio specifichino ed individuino i confini ed i raccordi necessari per dare funzionalità al nuovo riparto del potere legislativo nell'ambito dell'innovato quadro costituzionale - le leggi regionali procedono sulle sabbie mobili, in ambiti insicuri, restando sempre esposte ai ricorsi governativi, che infatti si susseguono numerosissimi soprattutto con riferimento all'applicazione del nuovo art. 117.

@2. L'art. 117

Questa norma, la più discussa e travagliata in assoluto, che opera il riparto del potere legislativo, indica - al secondo comma - diciassette materie o gruppi di materie riservate alla esclusiva normazione statale e - al terzo comma - altre venti di ´legislazione concorrenteª, e cioè attribuite alle Regioni, nelle quali però lo Stato deve determinare i ´principi fondamentaliª, senza considerare ulteriori quattordici disposizioni del Titolo V (artt. 114, comma 3, 116, comma 3, 117, commi 5 e 9, 118, commi 1-2-3, 119, commi 3-5-6, 120, comma 2, 125, 132, comma 2, 133, comma 1) che Page 160 riconoscono specifiche funzioni legislative allo Stato.

La difficoltà maggiore, in ordine alla distinzione di competenze e quindi all'interpretazione/applicazione dell'art. 117, è determinata dal fatto che raramente una normativa rispetta i confini di uno specifico settore; più frequentemente ne interessa diversi. Inoltre anche le ´materieª indicate dal Titolo V non sempre riguardano aree omogenee, concernendo sovente la tutela di valori costituzionali trasversali, come ad esempio il diritto alla salute.

In questa fase di incertezza interpretativa, che potremmo definire ancora di transizione, si registrano tentativi di Stato e Regioni di espandere i rispettivi ambiti legislativi ´esclusiviª, fissati dal secondo e dal quarto comma dell'art. 117, sempre comunque entro i limiti stabiliti dalla ´legge La Loggiaª (art. 1), costituiti ´dalle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, di cui all'art. 10 Cost., da accordi di reciproca limitazione della sovranità, di cui all'art. 11 Cost., dall'ordinamento comunitario e dai trattati internazionaliª.

In particolare ha dato adìto a controversie il fondamentale potere statale (di cui al comma 2, lett. m, dell'art. 117) di ´determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionaleª, in ordine al quale la Consulta (sentenza n. 88/2003) ha precisato che deve essere esercitato sulla base di apposite leggi e non meramente...