N. 149 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 novembre 2011

P.Q.M.

Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il ricorso, dichiarando l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, commi 1, 2, 3, 5 e 7, nonche' dell'art. 3 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, recante Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42, nelle parti, nei termini e sotto i profili esposti nel presente ricorso.

Padova-Bologna-Roma, 18 novembre 2011

Prof. Avv. Falcon - Prof. Avv. Mastragostino - Avv. Manzi

Ricorso della Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente della Giunta regionale pro-tempore Vasco Errani, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale 14 novembre 2011, n. 1658 (doc.

1), rappresentata e difesa, come da procura a margine del presente atto, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova, dall'avv. prof.

Franco Mastragostino di Bologna e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma nello studio di quest'ultimo in via Confalonieri n. 5;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale:

degli articoli 2, commi 1, 2, 3, 5 e 7;

dell'art. 3;

del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, recante Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 20 settembre 2011, n. 219, per violazione:

degli articoli 3, 5, 24, 76, 77, comma 1, 97, 100, 103, 114, 117, 118, 119, 120, 121, 122. 123 e 126 della Costituzione;

dei principi di leale collaborazione, ragionevolezza e certezza del diritto, per i profili di seguito illustrati.

Fatto 1. La legge di delega che sta alla base delle disposizioni impugnate.

La legge 5 maggio 2009, n. 42, ha conferito una Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'art. 119 della Costituzione.

L'art. 2, comma 2, di tale legge (Oggetto e finalita') fissa alcuni 'principi e criteri direttivi generali', che si affiancano agli 'specifici principi e criteri direttivi' fissati in altre specifiche disposizioni della stessa legge.

Va qui ricordato in particolare, tra i criteri fissati dal comma 2, quello previsto alla lettera z), ove si contempla:

la 'premialita' dei comportamenti virtuosi ed efficienti nell'esercizio della potesta' tributaria, nella gestione finanziaria ed economica';

la 'previsione di meccanismi sanzionatori per gli enti che non rispettano gli equilibri economico-finanziari o non assicurano i livelli essenziali delle prestazioni di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione o l'esercizio delle funzioni fondamentali di cui all'art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione';

la 'previsione delle specifiche modalita' attraverso le quali il Governo, nel caso in cui la regione o l'ente locale non assicuri i livelli essenziali delle prestazioni di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, o l'esercizio delle funzioni fondamentali di cui all'art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, o qualora gli scostamenti dal patto di convergenza di cui all'art. 18 della presente legge abbiano caratteristiche permanenti e sistematiche, adotta misure sanzionatorie ai sensi dell'art. 17, comma 1, lettera e), che sono commisurate all'entita' di tali scostamenti e possono comportare l'applicazione di misure automatiche per l'incremento delle entrate tributarie ed extra-tributarie, e puo' esercitare nei casi piu' gravi il potere sostitutivo di cui all'art. 120, secondo comma, della Costituzione, secondo quanto disposto dall'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n.

131, e secondo il principio di responsabilita' amministrativa e finanziaria'.

L'art. 17, comma 1, lettera e) legge n. 42/2009, al quale si riferisce la disposizione ultima citata, prevede, tra l'altro:

la 'introduzione nei confronti degli enti meno virtuosi rispetto agli obiettivi di finanza pubblica di un sistema sanzionatorio che, fino alla dimostrazione della messa in atto di provvedimenti, fra i quali anche l'alienazione di beni mobiliari e immobiliari rientranti nel patrimonio disponibile dell'ente nonche' l'attivazione nella misura massima dell'autonomia impositiva, atti a raggiungere gli obiettivi, determini il divieto di procedere alla copertura di posti di ruolo vacanti nelle piante organiche e di iscrivere in bilancio spese per attivita' discrezionali, fatte salve quelle afferenti al cofinanziamento regionale o dell'ente locale per l'attuazione delle politiche comunitarie';

la 'previsione di meccanismi automatici sanzionatori degli organi di Governo e amministrativi nel caso di mancato rispetto degli equilibri e degli obiettivi economico-finanziari assegnati alla regione e agli enti locali, con individuazione dei casi di ineleggibilita' nei confronti degli amministratori responsabili degli enti locali per i quali sia stato dichiarato lo stato di dissesto finanziario di cui all'art. 244 del citato testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, oltre che dei casi di interdizione dalle cariche in enti vigilati o partecipati da enti pubblici.' (enfasi aggiunta).

La stessa disposizione precisa poi che 'tra i casi di grave violazione di legge di cui all'art. 126, primo comma, della Costituzione, rientrano le attivita' che abbiano causato un grave dissesto nelle finanze regionali' (enfasi aggiunta).

Sul piano procedurale, l'art. 2, comma 3, legge n. 42/2009 stabilisce che 'gli schemi di decreto legislativo, previa intesa da sancire in sede di Conferenza unificata ai sensi dell'art. 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono trasmessi alle Camere', e che 'in mancanza di intesa nel termine di cui all'art. 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, il Consiglio dei ministri delibera, approvando una relazione che e' trasmessa alle Camere'; si aggiunge che 'nella relazione sono indicate le specifiche motivazioni per cui l'intesa non e' stata raggiunta'. Nel comma 5 si ribadisce che 'il Governo assicura, nella predisposizione dei decreti legislativi di cui al comma 1, piena collaborazione con le regioni e gli enti locali'.

2. Il decreto legislativo n. 149 del 2011.

   A tali norme il Governo ha ritenuto di dare attuazione con il decreto legislativo n. 149/2011, intitolato Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42.

   In primo luogo e' da sottolineare che l'intesa non e' stata raggiunta.

   Nella relazione deliberata dal Consiglio dei ministri (doc. 2) ai sensi del succitato art. 2, comma 3, il Governo ha addotto le seguenti ragioni: 'in primo luogo, il Governo ritiene che il provvedimento sia del tutto conforme a Costituzione, oltre che ai principi e criteri direttivi della legge delega n. 42 del 2009, e che esso individui meccanismi e procedure per una piena realizzazione degli obiettivi perseguiti dalla legge'; 'in secondo luogo, il Governo ha dovuto tenere conto dei tempi a disposizione per il rispetto dei termini previsti dalla legge per l'esercizio della delega, di imminente scadenza'; 'inoltre, i rappresentanti delle autonomie territoriali in Conferenza unificata non hanno ritenuto di potere sancire l'intesa, neppure subordinatamente all'accoglimento di alcune modificazioni significative per le quali il Governo aveva prospettato ampia disponibilita''.

   Sin d'ora e' agevole rilevare la mancanza di reali 'specifiche motivazioni' e l'assoluta genericita' delle ragioni addotte, anche considerando il fatto che neppure il verbale della seduta del 18 maggio 2011 (doc. 3) spiega perche' il Governo ritenga infondati i rilievi sollevati dagli enti territoriali ne' indica le modifiche che esso sarebbe stato disposto ad apportare (peraltro, tale disponibilita' non risulta dal verbale del 18 maggio 2011, ove si accenna solo, genericamente, ad una 'disponibilita' ... a proseguire il confronto con le Regioni e gli Enti locali nell'ulteriore iter del provvedimento in esame').

   L'art. 2 decreto legislativo n. 149/2011 e' intitolato Responsabilita' politica del presidente della giunta regionale. Al comma 1 esso introduce la 'fattispecie di grave dissesto finanziario, con riferimento al disavanzo sanitario'. Questa 'si verifica in una regione assoggettata a piano di rientro ai sensi dell'art. 2, comma 77, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, al verificarsi congiuntamente delle seguenti condizioni:

   1. il presidente della giunta regionale, nominato Commissario ad acta ai sensi dell'art. 2, rispettivamente commi 79 e 83, della citata legge n. 191 del 2009, non abbia adempiuto, in tutto o in parte, all'obbligo di redazione del piano di rientro o agli obblighi operativi, anche temporali, derivanti dal piano stesso;

   2. si riscontri, in sede di verifica annuale, ai sensi dell'art.

      2, comma 81, della citata legge n. 191 del 2009, il mancato raggiungimento degli obiettivi del piano di rientro, con conseguente perdurare del disavanzo sanitario oltre la misura consentita dal piano medesimo o suo aggravamento;

   3. sia stato adottato per due esercizi consecutivi, in presenza del mancato raggiungimento degli obiettivi del piano di rientro e del conseguente incremento delle aliquote fiscali di cui all'art. 2, comma 86, della citata legge n. 191 del 2009, un ulteriore incremento dell'aliquota dell'addizionale regionale all'IRPEF al livello massimo previsto dall'art. 6 del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68'.

      Il comma 2 dispone che il 'grave dissesto finanziario di cui al comma 1 'costituisce' grave violazione di legge', e che 'in tal caso con decreto del Presidente della Repubblica, ai sensi dell'art. 126, comma primo, della Costituzione, sono disposti lo scioglimento del Consiglio regionale nonche' la rimozione del Presidente della Giunta regionale per responsabilita' politica nel proprio mandato di amministrazione della regione, ove sia accertata dalla Corte dei conti la sussistenza delle...