n. 69 SENTENZA 22 febbraio - 7 aprile 2017 -

 
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ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 37, comma 6, lettera b), del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, promosso dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, nel procedimento vertente tra DHL Express (Italy) srl e altri e l'Autorita' di regolazione dei trasporti e altri, con ordinanza del 17 dicembre 2015, iscritta al n. 30 del registro ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8, prima serie speciale, dell'anno 2016. Visti gli atti di costituzione di DHL Express (Italy) srl e altri, di Aviapartner spa e altra, di Aviation Service spa, di Confetra e altri, di United Parcel Service Italia srl e altre, di Venezia Terminal Passeggeri spa ed altri, nonche' gli atti di intervento della Ignazio Messina &

  1. spa e altra, fuori termine, e del Presidente del Consiglio dei ministri;

    udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2017 il Giudice relatore Marta Cartabia;

    uditi gli avvocati Giulio Cesare Rizza per DHL Express (Italy) srl e altri, Alessandro Gigli per Aviapartner spa e altra, e per Aviation Service spa, Salvatore Alberto Romano per Confetra e altri, Alessandro Boso Caretta per United Parcel Service Italia srl e altre, Carlo Malinconico per Venezia Terminal Passeggeri spa e altri, Massimo Campailla per Ignazio Messina &

  2. spa e altra e l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del Consiglio dei ministri. Ritenuto in fatto 1.- Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, pronunciandosi con un'unica ordinanza del 17 dicembre 2015 (r.o. n. 30 del 2016) su otto ricorsi, previa riunione dei relativi giudizi, solleva questione di legittimita' costituzionale dell'art. 37, comma 6, lettera b), del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, in riferimento agli artt. 3, 23, 41 e 97 della Costituzione. 1.1.- Il rimettente espone di essere stato adito, negli otto giudizi, da societa' che esercitano attivita' connesse con il trasporto (magazzinaggio, distribuzione, logistica, consulenza per la distribuzione, trasporto merci, trasporto espresso, spedizione, brokeraggio doganale, gestione di terminal portuali, handling aeroportuale, corriere espresso), nonche' da loro associazioni. A tutte le societa' l'Autorita' per la regolazione dei trasporti (ART) ha chiesto il versamento del contributo a essa dovuto per gli anni 2014 e 2015 a norma, rispettivamente, dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri 12 febbraio 2014 e 2 aprile 2015, che hanno approvato le delibere dell'ART 23 gennaio 2014, n. 10, e 27 novembre 2014, n. 78. Le ricorrenti hanno impugnato i provvedimenti di sollecitazione del contributo, nonche' le presupposte delibere e i decreti presidenziali che le hanno approvate. Comune a tutti i ricorsi e centrale ai fini del contenzioso e' la problematica individuazione dei «gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati», a norma del censurato art. 37, comma 6, lettera b). Le societa' ricorrenti si ritengono estranee a questo novero di soggetti. Alcune difese hanno eccepito l'illegittimita' costituzionale della disposizione citata e la relativa questione e' stata inoltre sottoposta d'ufficio a tutte le parti nell'udienza di discussione. 1.2.- Il citato art. 37, comma 6, recita, nell'alinea e nelle lettere a) e b), quanto segue: «[a]lle attivita' di cui al comma 3 del presente articolo si provvede come segue: a) agli oneri derivanti dall'istituzione dell'Autorita' e dal suo funzionamento, nel limite massimo di 1,5 milioni di euro per l'anno 2013 e 2,5 milioni di euro per l'anno 2014, si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento del Fondo speciale di parte corrente iscritto, ai fini del bilancio triennale 2013-2015, nell'ambito del programma "Fondi di riserva e speciali" della missione "Fondi da ripartire" dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2013, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero degli affari esteri [...];

    1. mediante un contributo versato dai gestori delle infrastrutture e dei servizi regolati, in misura non superiore all'uno per mille del fatturato derivanti dall'esercizio delle attivita' svolte percepiti nell'ultimo esercizio. Il contributo e' determinato annualmente con atto dell'Autorita', sottoposto ad approvazione da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Nel termine di trenta giorni dalla ricezione dell'atto, possono essere formulati rilievi cui l'Autorita' si conforma;

    in assenza di rilievi nel termine l'atto si intende approvato». Il comma 3, richiamato dall'alinea del comma 6, disciplina i poteri dell'ART nell'esercizio delle competenze di cui al precedente comma 2. Quest'ultimo, a propria volta, afferma che «[l]'Autorita' e' competente nel settore dei trasporti e dell'accesso alle relative infrastrutture» ed elenca una serie di funzioni specifiche della stessa, ad avviso del rimettente perlopiu' attinenti all'accesso alle infrastrutture di trasporto e agli oneri di servizio pubblico. Il comma 1 dello stesso art. 37, pur collocando l'ART «[n]ell'ambito delle attivita' di regolazione dei servizi di pubblica utilita' di cui alla legge 14 novembre 1995, n. 481», le attribuisce competenza «nel settore dei trasporti e dell'accesso alle relative infrastrutture e ai servizi accessori, in conformita' con la disciplina europea e nel rispetto del principio di sussidiarieta' e delle competenze delle regioni e degli enti locali di cui al titolo V della parte seconda della Costituzione». In questo comma, ad avviso del TAR, «la vocazione dell'ART risulta dunque generalista nell'ambito della materia del trasporto, e tale da potenzialmente interessare l'intero settore, non ulteriormente qualificato con riferimento agli oneri di servizio pubblico». Nella versione originaria, il comma 1 faceva riferimento a regolamenti del Governo volti «a realizzare una compiuta liberalizzazione nel settore ferroviario, aereo e marittimo». Gia' in sede di conversione del d.l. n. 201 del 2011, pero', il riferimento a specifici settori veniva sostituito con quello a «una compiuta liberalizzazione e un'efficiente regolazione nel settore dei trasporti e dell'accesso alle relative infrastrutture»: permaneva dunque un riferimento alla liberalizzazione, congiunto alla prevista attribuzione ad una delle autorita' indipendenti gia' esistenti di competenze analoghe a quelle di cui al vigente art. 37, comma 2. Dunque, l'originaria vocazione dell'ART, neppure concepita come distinta autorita' indipendente, riguardava, in coerenza con l'ancora vigente rubrica dell'art. 37 («Liberalizzazione del settore dei trasporti»), l'apertura al mercato di tipologie di trasporto vincolate a servizi a rete, a presupposte concessioni amministrative o ad oneri di servizio pubblico, e cio' con specifico riguardo al trasporto ferroviario, aereo e marittimo. In seguito, la vocazione dell'ART e' stata ampliata, senza che pero', prosegue il rimettente, la disciplina del contributo, di cui all'art. 37, comma 6, fosse mai adeguata o chiarita. In particolare, prima ancora che l'ART entrasse in funzione, l'art. 36, comma 1, lettera a), del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitivita'), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, modificando l'art. 37, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, convertito nella legge n. 214 del 2011, ha definito la competenza dell'ART mediante il riferimento al generico concetto di «trasporti», da un lato, e, dall'altro, alla «disciplina europea dei medesimi». Quest'ultimo riferimento, ad avviso del rimettente, va letto alla luce del Titolo VI (artt. 90-100) del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), il quale, oltre a contemplare tutte le tipologie di trasporti, li considera non solo un mercato, in cui promuovere la concorrenza, ma anche uno strumento di complessiva coesione di altri mercati e dell'Unione europea. Sulla scorta del TFUE, la politica europea dei trasporti ha considerato, tra l'altro, oltre ai profili concorrenziali, anche quelli di sicurezza e di tutela dell'ambiente, i costi sociali e le esternalita' negative dei trasporti, nonche' la necessita' di favorirne l'intermodalita': il che dimostra che la filiera e' stata considerata nel complesso, come avviene anche nella disciplina dell'ART. Il legislatore ha dunque optato per una vocazione dell'autorita' non limitata al solo profilo della liberalizzazione, anche per evitare sovrapposizioni con le competenze dell'Autorita' garante della concorrenza e del mercato. Tuttavia, l'iniziale identificazione dei soggetti obbligati al contributo non e' stata adeguata a questa successiva opzione e, «se pure appare coerente con la moderna politica europea dei trasporti una attenzione al settore nel suo complesso a tutela di rilevantissimi interessi (dei consumatori, ambientali, economici), le cui esigenze trascendono i tradizionali confini della concorrenza o del servizio pubblico, l'imposizione di forme di contribuzione coattiva soggiace a specifici vincoli costituzionali in termini di riserva di legge (ancorche' relativa), tassativita', progressivita' e prevedibilita' del carico fiscale». 1.3.- Con queste premesse, il TAR Piemonte solleva la questione di legittimita' costituzionale di cui in esordio, precisando che essa e' rilevante in quanto l'intero contenzioso si fonda sulla difficolta' di identificare la platea dei soggetti obbligati al contributo, come riconosciuto dalla stessa ART (nel suo secondo Rapporto annuale al Parlamento del 15 luglio 2015)...

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